Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w G. (dalej: Spółka) na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z [...] października 2012 r. w przedmiocie nakazu zniszczenia lub wysłania poza Wspólnotę środka specjalnego przeznaczenia żywieniowego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2011 r. Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w Gdyni, po przeprowadzeniu oględzin towaru oraz kontroli dokumentacji dołączonej do wniosku dotyczącego granicznej kontroli sanitarnej środka spożywczego specjalnego przeznaczenia, pod nazwą [...] (dalej: produkt) importowanego z Chin, nakazał zniszczenie wskazanej w decyzji partii towaru lub jej wysłanie z powrotem poza Wspólnotę. W podstawie prawnej organ powołał art. 19 ust. 1a, art. 21 ust. 1a, b, c rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE L z 30 kwietnia 2004 r. – dalej: rozporządzenie Nr 882/2004), a także art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 953/2009 z 13 października 2009 r. w sprawie substancji, które mogą być dodawane w szczególnych celach odżywczych do środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (Dz.Urz. UE L z 14 października 2009 r. – dalej: rozporządzenie Nr 953/2009).
Uzasadniając swoją decyzję organ wyjaśnił, że z analizy przedłożonych dokumentów wynika, że w skład produktu wchodzi między innymi acetyl-L-karnityny. Organ wskazał, że w rozporządzeniu Nr 953/2009 składnik ten nie został wymieniony, co oznacza, że nie może być obecny w środkach spożywczych specjalnego żywieniowego przeznaczenia. Ze względu na obecność w składzie produktu acetylu-L-karnityny sprowadzony środek nie spełnia wymagań prawa żywnościowego, tj. art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 953/2009. W ocenie organu, nie było podstaw rozważenia możliwości innego, szczególnego traktowania produktu (obróbki czy przetworzenia mającego na celu dostosowania żywności do wymagań prawa wspólnotowego). Produkt nie jest surowcem, lecz ma postać tabletek, a więc nie nadaje się do przetworzenia. W każdym z zastosowań wchodzi w grę spożycie go przez ludzi i nie ma on innego przeznaczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o wydanie decyzji o upoważnieniu strony do wykorzystania produktu do innych celów niż był on pierwotnie przeznaczony, tj. zamiast wprowadzania go do obrotu jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego wprowadzenie go do obrotu jako suplementu diety.
Decyzją z [...] października 2012 r. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że 25 stycznia 2012 r. Spółka złożyła do tego organu wniosek o szybkie rozstrzygnięcie sprawy w II instancji z uwagi na kończący się 1 listopada 2012 r. termin przydatności produktu do spożycia. Organ odwoławczy pismem z 7 lutego 2012 r. zobowiązał Spółkę do dostarczenia opinii właściwej jednostki naukowej potwierdzającej kwalifikacje i bezpieczeństwo stosowania produktu jako suplementu diety.
Pisma w tej sprawie organ odwoławczy kierował ponownie do Spółki 17 sierpnia 2012 r. i 18 września 2012 r., informując, że w przypadku niedostarczenia opinii organ podejmie decyzje na podstawie posiadanej dokumentacji. W odpowiedzi Spółka stwierdziła, że organ nie ma podstaw do żądania opinii biegłego i jednocześnie wystąpiła z wnioskiem o powołanie biegłego przez organ.
W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy produkt ma postać tabletek nie podlegających przetworzeniu, stąd też brak jest możliwości zastosowania do produktu art. 20 ust. 1a rozporządzenia Nr 882/2004. W tym przypadku niewykonalna jest obróbka lub przetworzenie gotowego środka spożywczego, a ponadto nie jest to surowiec, lecz gotowy produkt.
W ocenie organu odwoławczego, nie jest również możliwa procedura zmiany kwalifikacji produktu ze środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego na suplement diety. W takim przypadku decyduje bowiem nie tylko sam skład chemiczny produktu, lecz również wzajemne oddziaływanie poszczególnych składników, a nie obecność jednego tylko składnika. Zdaniem organu odwoławczego, nie można zmienić kwalifikacji tego produktu, ponieważ jako suplement diety również służyłby do spożycia przez ludzi.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku Spółki B. i innego produktu ([...]) Główny Inspektor Sanitarny wskazał na możliwość zmiany kwalifikacji ze środka spożywczego specjalnego przeznaczenia na suplement diety. Nie oznacza to jednak takiej możliwości w tym konkretnym przypadku. W ocenie organu odwoławczego, nie ma również znaczenia, że strona zgłosiła do Głównego Inspektora Sanitarnego powiadomienie o pierwszym wprowadzeniu do obrotu produktu pn. [...] o podobnym składzie.
Bazując na dostępnej wiedzy organ odwoławczy uznał, że warunkiem wydania pozytywnej dla strony decyzji jest przedstawienie przez Spółkę dowodu, że przedmiotowy produkt wprowadzony jako suplement diety jest bezpieczny dla zdrowia i życia ludzi. Spółka jest bowiem podmiotem odpowiedzialnym za produkt w rozumieniu art. 17 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (dalej: rozporządzenie Nr 178/2002). Mając to na uwadze zobowiązano Spółkę do dostarczenia opinii właściwej jednostki naukowej, lecz mimo upływu ponad 7 miesięcy Spółka nie przedstawiła tego rodzaju dokumentu.
Odnosząc się do wniosku strony o powołanie biegłego, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie znajduje on uzasadnienia w świetle art. 17 rozporządzenia Nr 178/2002. Przepis ten całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną środka spożywczego wprowadzonego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie nakłada na producenta bądź przedsiębiorcę wprowadzającego środek spożywczy do obrotu. Tym samym to producent jest zobligowany przedstawić organowi dokumenty świadczące o tym, że produkt wprowadzony przez niego do obrotu spełnia wszelkie wymogi bezpieczeństwa zdrowotnego.
Ponadto organ wskazał, że Spółka nie dopełniła obowiązku powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze wprowadzenia do obrotu przedmiotowego środka jako suplementu diety. Taki obowiązek spoczywa na stronie z mocy art. 29 ust. 1 ustawa z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 – dalej: ustawa o bezpieczeństwie żywności).
Zdaniem organu, skoro produkt został zgłoszony przez Spółkę jako środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego, to podlega wymaganiom rozporządzenia Nr 953/2009. Składnik acetyl-L-karnityny należy do kategorii wymienionej w załączniku ("Kategoria 4. Karnityna i tauryna"), lecz nie został w niej ujęty, a zatem nie może być stosowany.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zastosował zasadę ostrożności wyrażoną w art. 7 rozporządzenia Nr 178/2002, w celu eliminowania z rynku produktów o nieustalonej kwalifikacji i zawierającej składniki budzące wątpliwości pod względem zdrowotnym.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że sprawa dotycząca produktu toczy się przed Sądem I instancji powtórnie. Wyrokiem z 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 213/11 Sąd podkreślił między innymi, że obowiązujący przepis prawa wspólnotowego rozstrzyga jednoznacznie, czy możliwe jest uznanie produktu objętego zgłoszeniem za spełniający wymagania zdrowotne.
Sąd I instancji podkreślając związanie uprzednio wydanym wyrokiem stwierdził, że nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej, które ponownie powołują się na naruszenie przepisów prawa wspólnotowego – tym razem art. 20 ust. 1a i art. 54 ust. 2d rozporządzenia Nr 882/2004 i art. 7 rozporządzenia Nr 178/2002. Organy inspekcji sanitarnej w obu instancjach wyjaśniły szczegółowo, z jakich przyczyn nie jest możliwe przetworzenie w jakikolwiek inny sposób produktu, celem dopuszczenia ich na rynek Państw Członkowskich. Wskazały także, że dopuszczalne jest wysłanie produktów poza Wspólnotę po spełnieniu warunków określonych w art. 21 ust. 1a, b, c rozporządzenia Nr 882/2004. Podzielając prawidłowość argumentacji Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako nieuzasadnioną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka.
W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 rozporządzenia Nr 953/2009. W ocenie Spółki, Sąd I instancji nietrafne przyjął, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo że Spółka zmodyfikowała swój wniosek o przeprowadzenie granicznej kontroli sanitarnej produktu, wskazując w odwołaniu od decyzji Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w Gdyni z 14 grudnia 2011 r., że wnosi o wprowadzenie go do obrotu nie jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, a jako suplementu diety.
Po drugie, przez niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 1a i art. 54 ust. 2d rozporządzenia Nr 882/2004. Zdaniem Spółki, Sąd I instancji pominął te przepisy i na skutek tego uznał, że organy inspekcji sanitarnej w obu instancjach wyjaśniły szczegółowo, z jakich przyczyn nie jest możliwe przetworzenie w jakikolwiek inny sposób tego produktu lub też wykorzystanie go do innych celów niż był on pierwotnie przeznaczony i zamiast wprowadzenia go do obrotu jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, umożliwić wprowadzenie go do obrotu jako suplementu diety.
Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 10, art. 77 i art. 78 k.p.a. W ocenie Spółki, Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo, że organ administracji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy to z urzędu, czy to na wniosek strony (wniosek o powołanie biegłego) i nie powiadomił Spółki o zakończeniu postępowania dowodowego. Na skutek tego Spółka nie wypowiedziała się odnośnie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także brak było przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego, koniecznej ze względu na potrzebę uzyskania wiadomości specjalnych dotychących zgłoszonego produktu.
Po drugie, art. 153 p.p.s.a. przez uznanie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 213/11 wiążą Sąd I instancji i organy administracji, pomimo, że w przedmiotowej sprawie Spółka zmodyfikowała swój wniosek o przeprowadzenie granicznej kontroli sanitarnej produktu i nie wnosiła o wprowadzenie go do obrotu jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, a zamiast tego wnioskowała o wprowadzenie go do obrotu jako suplementu diety.
Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Sąd I instancji pominął zmianę wniosku o przeprowadzenie granicznej kontroli sanitarnej produktu i zgłoszenie go jako suplementu diety. Ponadto Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił w sposób należyty dlaczego, pomimo złożenia wniosku o dopuszczenie produktu jako suplementu diety, nie jest możliwe zastosowanie art. 20 ust. 1a i art. 54 ust. 2d rozporządzenia (WE) Nr 882/2004. Zamiast tego Sąd I instancji uznał, że organy inspekcji sanitarnej w obu instancjach wyjaśniły szczegółowo, z jakich przyczyn nie jest możliwe przetworzenie w jakikolwiek inny sposób produktu lub też wykorzystanie go do innych celów niż był on pierwotnie przeznaczony.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania podług norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że jeżeli w skardze kasacyjnej podniesiono jednocześnie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie zarzuty.
Po drugie, chybiony jest całkowicie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 10, 77 i 78 k.p.a. Wynika to z tego, że wbrew powyższemu zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego. Nie budzi bowiem żadnej wątpliwości, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego skarżąca Spółka wniosła o wykorzystanie danego produktu do innych celów niż był on pierwotnie przeznaczony, czyli wprowadzenia go do obrotu jako suplementu diety, a nie jak było to pierwotnie we wniosku o wszczęcie tego postępowania administracyjnego o wprowadzenie do obrotu jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Dlatego też, co należy podkreślić, decyzja organu I instancji dotyczyła właśnie nakazu zwrócenia lub wysłania poza Wspólnotę przedmiotowego produktu, a nie oczywiście suplementu diety.
Taki był bowiem pierwotny wniosek strony skarżącej kasacyjnie, co do zakresu przedmiotowego tego postępowania administracyjnego, które nie mogło oczywiście toczyć się z urzędu tylko na wniosek zainteresowanego podmiotu.
Z kolei także słusznie organ odwoławczy stwierdził, że w tym stanie faktycznym nie jest dopuszczalna zmiana kwalifikacji danego produktu ze środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego na suplement diety w celu wprowadzenia go do obrotu. Wynika to z tego, że rozstrzyga o tym nie tylko skład chemiczny produktu lecz również wzajemne oddziaływanie jego poszczególnych elementów, a nie wyłącznie jednego jego składnika. Ponadto należy brać pod uwagę, że suplement diety także przecież służyłby do spożycia przez ludzi. Oznacza to, że tego rodzaju produkt jak i oczywiście suplement diety muszą być bezpieczne dla zdrowia i życia ludzi.
Natomiast skarżąca Spółka, pomimo że jest podmiotem odpowiedzialnym za produkt w świetle dyspozycji art. 17 cyt. rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady nie dostarczyła wymaganej w tym przypadku opinii właściwej jednostki naukowej i to pomimo upływu ponad 7 miesięcy. Jest bowiem oczywiste, że właściwy organ prowadzący postępowanie nie może zarówno z urzędu jak i na wniosek strony powołać w tym celu biegłego. Ponadto należy także podzielić stanowisko, że w świetle przepisu art. 17 cyt. Rozporządzenia, całkowitą odpowiedzialność za wprowadzenie do obrotu środka spożywczego w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi ponosi zawsze jego producent lub przedsiębiorca, biorąc pod uwagę w takim przypadku wymagania bezpieczeństwa zdrowotnego. Jednak w tej sprawie skarżąca Spółka nawet nie zawiadomiła na mocy art. 29 ust. 1 cyt. ustawy o bezpieczeństwie żywności Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze wprowadzenia do obrotu powyższego środka będącego suplementem diety.
Natomiast ponieważ zgłoszony pierwotnie środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego nie spełnia wymagań z cyt. rozporządzenia (WE) Nr 953/2009 to zgodnie z zasadą ostrożności wyrażoną w rozporządzeniu (WE) Nr 178/2002 nie może być wprowadzony do obrotu. W skład tego produktu wchodzi bowiem składnik acetyl-L-karnityny niewymieniony w powyższym rozporządzeniu (WE) Nr 953/2009, co narusza przepis art. 2 ust. 1 powyższego aktu normatywnego.
Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji dyspozycji art. 153 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2011 r., III S/Gd 213/11. Wynika to z tego, że w tym wyroku Sąd jednoznacznie podzielił stanowisko zawarte w poprzednim prawomocnym wyroku, że "Zaprezentowana powyżej wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 rozporządzenia Nr 953/2009 mająca kapitalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy czyni zbędnym szczegółowe ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do braku spełnienia przez produkt wymogów zdrowotnych albowiem jednoznacznie wskazuje, iż obowiązujący przepis prawa wspólnotowego rozstrzyga czy możliwe jest uznanie produktu objętego zgłoszeniem w tej sprawie za spełniający wymagania zdrowotne.
Tym samym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje zarzut, iż do obrotu dopuszczony został inny produkt o nazwie [...] również zawierający acetyl-L.karnityny. Sąd zwraca uwagę, iż przedmiotem jego kontroli są konkretne decyzje organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej i jego kognicja obejmuje ocenę legalności wyłącznie przedmiotowych decyzji".
Po czwarte, także nie jest zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Trzeba bowiem na wstępie przypomnieć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska dotyczącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło.
Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zawarł wszystkie wymagane przez ten przepis elementy oraz wyjaśnił dlaczego podzielił stanowisko organów, że nie jest możliwe w tej sprawie wprowadzenie danego produktu do obrotu zarówno jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, a także jako suplementu diety po modyfikacji wniosku strony skarżącej dopiero na etapie odwołania od decyzji organu I instancji. dotyczyło to także braku możliwości zastosowania w tej sprawie w tym stanie faktycznym dyspozycji art. 20 ust. 1a i art. 54 ust. 2d cyt. rozporządzenia (WE) Nr 882/2004, biorąc pod uwagę – co podnoszono wyżej – brak również możliwości przetworzenia danego produktu w suplement diety, czego żąda strona skarżąca kasacyjnie. Dlatego też podniesione w skardze kasacyjnej wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji są także całkowicie chybione.
Dotyczy to zarówno rzekomo nieprawidłowego zastosowania art. 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia Nr 953/2009 jak i braku prawidłowego zastosowania art. 20 ust. 1 lit. a/ i art. 54 ust. 2 lit. c/ cyt. rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 r.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.