Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2659/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 519/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę G. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2016 r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r., którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na zobowiązanego G. D. grzywnę w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w załączonym do niniejszego postanowienia odpisie tytułu wykonawczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 w zw. art. 80 k.p.a., polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegającej na niezakwestionowaniu dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu dokonanej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, i w efekcie uznanie, iż skarżący niewystarczająco uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...];
2. 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., polegające na tym iż Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegającej na niezakwestionowaniu dowolnej oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego dokonanej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, i w efekcie nałożenie na skarżącego obowiązków dotyczących przedstawienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, w postaci wykazania tej okoliczności a nie jej uprawdopodobnienia;
3. 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż przedstawione przez skarżącego okoliczności polegające na: niedoręczaniu przez operatora pocztowego wielu przesyłek w postępowaniu (co było przedmiotem interwencji skarżącego u operatora), wynikające z takich zaniechań w odbiorach przesyłek tylko i wyłącznie straty po stronie skarżącego, sumienne wypełnianie przez skarżącego obowiązków nałożonych przez organ administracyjny, w połączeniu z całością okoliczności w sprawie nie mogą być uznane jako okoliczności uprawdopodobniające brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...];
4. 4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w zw. z art. 7 i 77 § 1 w zw. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż uprawdopodobnienie przewidziane w art. 58 § 1 k.p.a. jest możliwe tylko po przedstawieniu dokumentu, który potwierdzałby podejmowanie interwencji u operatora pocztowego;

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne. Sąd Wojewódzki zastrzegł bowiem w swoich rozważaniach, że wskazane przez skarżącego okoliczności dotyczące nieprawidłowości w doręczeniu korespondencji w trybie art. 44 k.p.a. nie podlegają badaniu w ramach rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu. Wyrażając taki kategoryczny pogląd, Sąd Wojewódzki nie uwzględnił jednak odmiennych poglądów wyrażonych w piśmiennictwie i orzecznictwie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 335; Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 274 i powołany tam wyrok NSA z 21 września 2010 r. I OSK 1690/09). Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy kierując się stanowiskiem wyrażanym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego założył, iż nieprawidłowe doręczenie pisma może stanowić okoliczność wskazującą na brak winy osoby zainteresowanej w dochowaniu terminu, a tym samym stanowić przesłankę do wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 58 k.p.a. (por. wyroki NSA powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia: z 4 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 688/11, 12 grudnia 2008 r. II GSK 554/08).

W konsekwencji organ odwoławczy zweryfikował szczegółowo twierdzenia skarżącego dotyczące nieprawidłowości doręczenia postanowienia zastępczego (art. 44 k.p.a.). Mianowicie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskutek wystąpień do operatora pocztowego uzyskał pisemne informacje z dnia 13 lipca 2015 r. i 2 września 2015 r. potwierdzające dane umieszczone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia, dane osobowe pracownika, który dokonał awizowania przesyłki i pracownika, który dokonał zwrotu przedmiotowej przesyłki do nadawcy. Przedstawiona przez organ analiza zebranego materiału dowodowego uprawniała wnioskowanie o braku podstaw do podważenia danych zawartych w formularzu zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji, a konkretnie dwukrotnego awizowania przesyłki. Słusznie przyjął organ odwoławczy, że wynikająca z akt egzekucyjnych okoliczność doręczenia skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. także innych pism nie może świadczyć automatycznie, że miało to związek z nieprawidłowymi czynnościami doręczycieli.

Podkreślić należy, że poza ogólnikowymi twierdzeniami o nieskutecznych doręczeniach korespondencji oraz podejmowanych interwencjach u operatora pocztowego, skarżący nie uprawdopodobnił żadnych konkretnych okoliczności mogących podważyć skuteczność doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. przesyłki zawierającej postanowienie PINB z [...] grudnia 2014 r. Natomiast organ odwoławczy występując z zapytaniem do operatora pocztowego uzyskał pisemną odpowiedź z 5 stycznia 2016 r., w której nie potwierdzono wniesienia reklamacji czy dokonania interwencji przez skarżącego. W rezultacie wyniki przeprowadzonych czynności wyjaśniających, pozwalały organowi odwoławczemu przyjąć, że przedstawione we wniosku twierdzenia strony nie były wystarczające do wykazania braku jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia.

Zarówno w uzasadnieniu postanowienia, jak też zaskarżonego wyroku trafnie zaznaczono, że ciężar obalenia prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia oraz domniemania skutecznego doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. spoczywa na osobie zainteresowanej przywróceniem terminu, przy czym uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu nie może sprowadzać się tylko do przedstawienia samych twierdzeń strony. Zawarty w art. 58 ust. 1 k.p.a. wymóg uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu oznacza, że okoliczności przedstawiane przez wnioskodawcę powinny być uwiarygodnione.

Uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustalenia zawarte w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia WINB z dnia [...] lutego 2016 r. należało stwierdzić, że skarżący składając w trybie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. wniosek o przywrócenie terminu nie uprawdopodobnił okoliczności, które by wskazywały, że uchybienie terminu przewidzianego na złożenie zażalenia nastąpiło bez jego winy.

Z tych względów zasadna była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.