Uzasadnienie
II OSK 266 / 10
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu technicznego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1785/04 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2004 r., odmawiającą wnioskodawcy E. J. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 1996 r., zatwierdzającej projekt techniczny jednostadiowy sieci wodociągowej wraz z przyłączami dla oś. [...] w N. z wyłączeniem ul. [...] oraz udzielającej Zarządowi Miasta i Gminy Nowa Dęba pozwolenia na wykonanie magistrali wodociągowej oś. [...] za torem w N. W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 września 2005 r Sąd stwierdził, iż organy administracyjne, odmawiając wszczęcia postępowania, ograniczyły się jedynie do ustalenia trasy przebiegu magistrali wodociągowej względem działki nr [...], będącej własnością skarżącego.
Natomiast organ I instancji nie wziął pod uwagę, iż E. J. jest również właścicielem działki o nr [...]. Sąd stwierdził również, że co prawda Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył istnienie działki nr [...], jednak nie ustalił, w jakiej odległości od działki nr [...] jest usytuowany wodociąg i na jakiej podstawie doszedł do wniosku, iż działka ta nie znajduje się w obrębie bezpośredniej strefy oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 7 kwietnia 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 1996 r. Decyzja ta została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r.
Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda Podkarpacki ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1996 r., jednak i ta decyzja została uchylona w wyniku wniesionego odwołania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007 r.
Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 156 i art. 157 § 1, 2, 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 1996 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, iż pozwolenie na budowę wodociągu w [...] zostało wydane w odniesieniu do przedłożonego przez Gminę projektu technicznego jednostadiowego, stanowiącego integralną część decyzji. Akta sprawy zawierały również wypis z rejestru ewidencji gruntów określający strony postępowania administracyjnego, protokół Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Urządzeń Inżynierskich w Tarnobrzegu z dnia [...] grudnia 1995 r., pozytywną opinię Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Tarnobrzegu zawartą w postanowieniu z dnia [...] lutego 1996 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Dęba o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji sieci wodociągowej wraz z przyłączami w N dz. [...] z wyłączeniem ulicy [...].
Z zatwierdzonego kontrolowaną decyzją projektu technicznego jednostadiowego wynika, że zamierzona inwestycja nie przebiegała przez tereny stanowiące własność E. J., tj. działki nr [...] i [...]. Działka nr [...]znajduje się w odległości ponad 200 m od trasy przebiegu zatwierdzonego wodociągu, natomiast działka nr ewid. [...] jest wprawdzie położona w sąsiedztwie wodociągu objętego pozwoleniem na budowę, lecz z uwagi na jej usytuowanie znajduje się poza obrębem bezpośredniej strefy oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Projektowana trasa wodociągu przebiega w odległości ponad 5,0 m od ogrodzenia tej działki. Organ wskazał ponadto, że głębokość wykopów pod wodociąg miała wynosić ok. 1,40 m, więc pas techniczny wykonania robót budowlanych przy wodociągu nie dotykał działki nr ewid. [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. J., kwestionując dokonane przez organ ustalenia faktyczne i wskazując, że nie jest prawdą, że działka nr [...] położona jest w odległości ponad 200 m od trasy przebiegu wodociągu, bowiem wodociąg wybudowano faktycznie bez żadnej dokumentacji technicznej oraz decyzji o warunkach zabudowy. Z wydanej przez Starostę Powiatowego w Tarnobrzegu mapy zasadniczej z dnia 20 listopada 2003 r. wynika, że magistrala wodociągowa biegnie z północy na południe i przebiega w obrębie jego działki nr [...] przed torami kolejowymi LHS w odległości 0,5 m od granicy.
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że inwestycja objęta badaną decyzją nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, zagrożenia, czy też innych uciążliwości dla nieruchomości skarżącego. Brak jest, zatem w ocenie organu, podstaw do przyznania wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Jednocześnie, odnosząc się do wskazań zawartych w ww. wyroku z dnia 28 września 2005 r., dotyczących uzupełnienia materiału dowodowego o załącznik graficzny nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji podjął liczne próby uzyskania tego dokumentu. Załącznik ten nie znajdował się w zasobach archiwalnych żadnej z instytucji, do których Wojewoda Podkarpacki się zwracał. Brak ten jednak przy uwzględnieniu posiadanej dokumentacji nie stanowił w ocenie organu przeszkody do wydania decyzji.
Skargę na powyższą decyzję złożył E. J., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący ponowił także argumentację zawartą w odwołaniu, a w szczególności zakwestionował stanowisko organu, wskazujące na trasę przebiegu magistrali, która w jego ocenie przebiega ok. 0,5 m od jego działki nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę wskazał na treść art. 157 § 3 k.p.a., będącego podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia i podkreślił, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ zobligowany był ustalić strony tego postępowania.
W przedmiotowej sprawie ocena tego, czy skarżący E. J. ma interes prawny i czy może być stroną postępowania nieważnościowego, dokonana została zdaniem Sądu, zarówno w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., jak i przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdził, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść, bowiem określenia "stronami" użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art. 28 k.p.a. tyle, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak, więc odwołując się do treści art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, Sąd podkreślił, że ustalenie obszaru oddziaływania objętego badaną decyzją wodociągu miało decydujące znaczenie dla oceny, czy wnioskodawca może być stroną nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu organy w niniejszym postępowaniu dokonały tego ustalenia prawidłowo. Z zatwierdzonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę jednostadiowego projektu technicznego wynika, że wodociąg nie przebiegała przez tereny stanowiące własność E. J., tj. działki nr [...] i [...], a usytuowanie wodociągu nie wpływa w żaden sposób na nieruchomość skarżącego. Zasadnie, więc organy administracyjne uznały, że żadna działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego wodociągu i tym samym, nie przysługuje mu przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na jego budowę.
Także pozostałe zarzuty skarżącego, dotyczące niezgodności wykonania wodociągu z zatwierdzoną dokumentacją techniczną, jak też braku decyzji o pozwoleniu na budowę i dokumentacji technicznej wodociągu przebiegającego w pobliżu działki nr [...], w ocenie Sądu pierwszej instancji nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie ograniczają one w niczym możliwości zagospodarowania jego działki [...] w pobliżu, której przebiega wodociąg wybudowany na podstawie kwestionowanej decyzji. Zgłaszane natomiast przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i sądowego wnioski dowodowe na okoliczność faktycznego przebiegu wodociągu, jak też wskazywane szkody związane z jego realizacją, nie mogły być uwzględnione, gdyż w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu stwierdzenie prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę, organ ocenia sprawę w stanie faktycznym istniejącym w dniu wydania decyzji w odniesieniu do zatwierdzonej dokumentacji technicznej.
Wskazując na przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. oraz "art. 28 § 2" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) polegającą na odmowie skarżącemu prawa strony podczas, gdy E. J. wszczął postępowanie administracyjne przez wejściem w życie "art. 28 § 2" ustawy Prawo budowlane w obecnym brzmieniu, to jest przed 11 lipca 2003 r.;
- 2. art. 1, art. 2 i art. 3 p.p.s.a. czym pozbawił skarżącego należytej ochrony prawnej.
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżący jest właścicielem dwóch działek w tym działki [...] siedliskowej, na której jest postawiony domek, w którym mieszka i rolnej działki nr [...]. W obrębie ww. działek przeprowadzono w 1996 wodociąg z pogwałceniem wszelkich zasad prawa budowlanego. Przeprowadzenie linii wodociągu około 5 m od domu na działce nr [...], powoduje pękanie fundamentów i ścian. Natomiast rzeczywiste poprowadzenie wodociągu na działce nr [...] w odległości ok. 0,50 m od granicy działki spowodowało spłynięcie warstwy ziemi i działka przestała mieć jakąkolwiek wartość rolną. Ponadto, jak zauważył skarżący, w 2003 r. weszła w życie treść "paragrafu 2 art. 28 Prawa budowlanego" w obecnym brzmieniu. W związku z tym, zdaniem autora kasacji, aby nie rozpoznać sprawy rzetelnie i z uszanowaniem zasad praworządności odmawia się skarżącemu prawa strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę, nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, iż chybiona jest podstawa skargi kasacyjnej oparta na zarzucie naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 28 § 2 Prawa budowlanego.
Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wprowadzający samodzielną regulację odnośnie definicji strony w Prawie budowlanym, wszedł w życie dopiero z dniem 11 lipca 2003 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), a więc po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 1996 r., badanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Na termin zmiany powyższej regulacji prawnej trafnie wskazano też we wniesionej kasacji. Odwoływanie się do treści przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez Sąd pierwszej instancji oraz na związane z nim pojęcie "obszaru oddziaływania" można by uznać za uchybienie Sądu, gdyby nie wywody i to zasadne Sądu pierwszej instancji dotyczące też dyspozycji art. 28 k.p.a. I tak, słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, iż pojęcie strony z art. 28 k.p.a. jest pojęciem szerszym niż pojęcie strony, o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Zatem ustalenie braku interesu prawnego w znaczeniu określonym w art. 28 k.p.a. powodowało, że nie było podstaw do przyjęcia, że danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowania również w znaczeniu węższym wskazanym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż okoliczności sprawy wskazywały, że brak interesu prawnego skarżącego wynika zarówno z przepisu art. 28 k.p.a., jak i z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Za trafną uznać trzeba ocenę Sądu pierwszej instancji, podzielającą stanowisko zaprezentowane w kontrolowanej decyzji, iż inwestycja, o której mowa w kwestionowanym pozwoleniu na budowę w żaden sposób nie narusza praw skarżącego. Wymaga przy tym podkreślenia, że strona wnosząca kasację nie wykazała żadnych takich okoliczności, które pozwalałyby na przyjęcie, że badana w prowadzonym postępowaniu decyzja narusza interes prawny skarżącego.
Zauważyć również należało, iż okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej pozostają w sferze faktów, a nie interesu prawnego związanego z decyzją badaną, wymaganego z punktu widzenia art. 28 k.p.a. dla uzyskania przymiotu strony niniejszego postępowania.
Za bezzasadne należało uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1, art. 2 i art. 3 p.p.s.a. O ile, bowiem przepis art. 1 i art. 3 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony w przypadku nie dokonania przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w ogóle, o tyle zarzut naruszenia art. 2 p.p.s.a. byłby skuteczny jedynie, gdyby kontroli tej, tj. rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, dokonał inny niż sąd organ. Takie sytuacje nie miały jednak miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżący nie wykazał też, iż w sprawie zaistniały takie uchybienia, które spowodowałby pozbawienie go należytej ochrony prawnej.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając nieważności postępowania ze względów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.