Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 289/13, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej A. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2012 r., którą uchylono decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] maja 2012 r. o odmowie udzielenia B. SA w W. pozwolenia na budowę i przekazano sprawę organowi administracji pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] grudnia 2007 r., nr 1033/2007, odmówił B. SA w W. (inwestorowi) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych (zespołu nr 3), stanowiącego część zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden budynek. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, że zasadniczym motywem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było przyjęcie, że zachodzi sprzeczność pomiędzy projektem zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, zatwierdzonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2007 r., nr [...], a projektem budowlanym dotyczącym zespołu nr 3. W szczególności zdaniem organu administracji zatwierdzony tą decyzją projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego nie obejmował zespołów nr [...].
Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] maja 2008 r., rozpoznając odwołanie inwestora, decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że podzielił on stanowisko organu pierwszej instancji, a nadto stwierdził, że z posiadanej dokumentacji wynika, że tylko cześć terenu inwestycji objęta jest ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i na mapie stanowiącej projekt zagospodarowania terenu nie zaznaczono, gdzie przebiega granica pomiędzy częścią objętą planem miejscowym oraz częścią, która wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2009 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1169/08, na skutek skargi inwestora uchylił obie wcześniej wskazane decyzje.
Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż inwestor już 21 czerwca 2006 r. wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę dwóch zespołów budynków, mianowicie nr 1 i nr 2, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z pp września 2006 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] stycznia 2007 r. uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 2006 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, w toku ponownego rozpatrywania sprawy inwestor 13 kwietnia 2007 r. złożył dziewięć wniosków o zatwierdzenie projektów budowlanych i udzielenie pozwoleń na budowę (ośmiu zespołów budynków oraz garażu).
Sąd pierwszej instancji ustalił, że inwestor przy tych wnioskach przedstawił projekt zagospodarowania terenu obejmujący osiem zespołów budynków oraz garaż. Jednakże – jak ustalił – w trakcie postępowania (w dniu 7 listopada 2007 r.) w tym projekcie zagospodarowania terenu projektant dokonał zmian poprzez skreślenie zespołów nr 1, nr 3, nr 5 i nr 7. Zmiany te nie były precyzyjne. W szczególności nie wynikało z nich czy usunięto tylko budynki zespołu, czy także otoczenie zespołu. W oparciu o tak zmieniony projekt zagospodarowania terenu Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję z [...] listopada 2007 r., nr [...], w sentencji której wskazano, że zatwierdza się projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (Osiedla Poetów).
Sąd pierwszej instancji ocenił to jako sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji a stanowiącym jej integralną część załącznikiem graficznym. Zaznaczył przy tym, że w projekcie budowlanym dotyczącym zespołu budynków nr 3 brak jest jakichkolwiek zmian świadczących o wykreśleniu tego zespołu oraz pozostałych dwóch zespołów. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ administracji dysponował sprzecznymi ze sobą dokumentami, co w jego ocenie wymagało wyjaśnienia zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wyjaśnienia wymagała w oparciu o te przepisy także treść decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2007 r., nr [...], w szczególności czy zatwierdzono nią projekt zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia obejmującego osiem zespołów budynków i garaż, czy zamierzenie budowlane bez zespołów nr 1, 3, 5 i 7.
Wyjaśnienia też wymagało w ocenie Sądu pierwszej instancji to, że projektant, który dokonał zmian w projekcie zagospodarowania terenu, nie był do tego umocowany, gdyż nie miał pełnomocnictwa inwestora do występowania w postępowaniu administracyjnym.
W końcu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była sprzeczność pomiędzy projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2007 r., nr [...], a projektem budowlanym zespołu budynków nr 3, to organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniem wezwać inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w tym również do naniesienia na projekcie zagospodarowania terenu linii rozgraniczającej obszary objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i obszary bez takiego planu.
Od wyroku Sądu pierwszej instancji z 1 czerwca 2009 r. skargę Kasacyjną wniósł G.S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 października 2010 r., sygnatura akt II OSK 1529/09, skargę kasacyjną oddalił. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał m.in., że w przypadku realizowania inwestycji etapami, czyli tak jak w rozpoznawanej sprawie, w każdej sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla poszczególnych budynków lub zespołów budynków, stanowiących część większego zamierzenia budowlanego, należy ustalać indywidualnie krąg podmiotów mogących być stroną tego postępowania. W każdej z tych spraw może bowiem być inny obszar oddziaływania obiektu budowlanego, i co za tym idzie, krąg stron postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z [...] marca 2011 r., powołując się na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora szereg obowiązków w tym przedłożenia projektu zagospodarowania terenu obejmującego zespoły budynków nr 1, 3, 5 i 7. Inwestor na to postanowienie odpowiedział pismem z 12 kwietnia 2011 r. Z pisma tego wynika, że inwestor stoi na stanowisku, iż projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w tym dla zespołu budynków nr 3, został zatwierdzony decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2007 r., nr 963/Bia/07.
Decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków nr 3. Organ administracji potrzymał swoje stanowisko, według którego zachodzi sprzeczność pomiędzy projektem zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, zatwierdzonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2007 r., nr [...], a projektem budowlanym dotyczącym zespołu nr 3. Ponadto organ administracji uznał, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z [...] marca 2011 r.
W odwołaniu od tej decyzji inwestor zarzucił, że organ administracji naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej sformułowanej w wydanych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych. W szczególności twierdził, że sądy administracyjne przesądziły, iż Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] listopada 2007 r., nr [...], zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla ośmiu zespołów budynków i garażu. Ponadto zarzucił, że nie uwzględniono wskazań zawartych w wyroku NSA z 1 października 2010 r., sygnatura akt II OSK 1529/09, dotyczących obowiązku ustalania stron postępowania niezależnie dla każdego postępowania, dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę części zamierzenia budowlanego.
Rozpoznając odwołanie Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej wyrażonej w wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w rozpoznawanej sprawie.
Skargę od tej decyzji wniosła Wspólnota A. w W. W ocenie skarżącej organ odwoławczy powinien był utrzymać decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Przede wszystkim wskazano na to, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z [...] marca 2011 r., co uzasadniało odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że przede wszystkim trafnie organ odwoławczy zauważył, iż organ pierwszej instancji nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z 1 października 2010 r., sygnatura akt II OSK 1529/09, dotyczącej obowiązku właściwego ustalenia kręgu podmiotów mogących być stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę części większego zamierzenia budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji jest to przy tym takie uchybienie, którego organ odwoławczy nie mógł naprawić, gdyż mogłoby dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności.
Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji przeprowadzenie właściwego postępowania w tym zakresie pozwoli odnieść się organom administracji do podnoszonego w toku postępowania zarzutu o braku legitymacji skarżącej Wspólnoty mieszkaniowej. Sąd pierwszej instancji zaakceptował też stanowisko organu odwoławczego, według którego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z 1 czerwca 2009 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1169/08, przy czym w tym zakresie stanął na stanowisku, że były to uchybienia usuwalne przez organ drugiej instancji.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżącą Wspólnotę mieszkaniową, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczono podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przytoczono następujące podstawy kasacyjne.
Naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że nieusunięcie przez inwestora w zakreślonym terminie nieprawidłowości nie zobowiązuje organ administracji do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Uzasadniając tę podstawę kasacyjną podniesiono, że inwestor został zobowiązany postanowieniem z [...] marca 2011 r. do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym i zobowiązania tego nie wykonał.
Naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że krąg podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego nie został właściwie ustalony. Wyjaśniając tę podstawę kasacyjną twierdzono, że nie ma podstaw do uznania, że skarżąca Wspólnota nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji bowiem inwestor nie uzupełnił wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i z tego powodu nie jest znany zakres robót budowlanych.
W ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przytoczono następujące podstawy kasacyjne.
Naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozważeniu i braku oceny wszystkich istotnych aspektów sprawy oraz na nieuwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, mianowicie niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w efekcie czego doszło także do naruszenia art. 133 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Uzasadniając tę podstawę kasacyjną wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił powodów oddalenia skargi.
Naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę postępowania organu odwoławczego. Uzasadniając tę podstawę kasacyjną podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Przedstawiono przy tym stanowisko, że brak było podstaw do zastosowania tego przepisu, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W szczególności podniesiono, że inwestor został zobowiązany postanowieniem z [...] marca 2011 r. do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym i zobowiązania tego nie wykonał.
Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne ich zastosowanie w zakresie, w jakim ustanawiają zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz praworządności, i "pominięcie ich normatywnej treści w procesie stosowania prawa, co skutkowało przekroczeniem przez" Sąd pierwszej instancji przysługujących mu kompetencji i dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych i prawnych.
Naruszenie art. 151 p.p.s.a. "poprzez błędne uznanie, że zaszły podstawy do oddalenia skargi, podczas gdy w danym stanie faktycznym za wydaniem wyroku uwzględniającego skargę powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanego w sprawie postanowienia".
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał z jakich powodów oddalił skargę. Uznał, że mimo uchybień decyzja Wojewody Mazowieckiego z 30 listopada 2012 r., którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, jest zgodna z prawem, gdyż konieczne jest wyjaśnienie sprawy w aspekcie tego, jakie podmioty powinny być stronami postępowania. Na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii wskazał, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, NSA w wyroku z 1 października 2010 r., sygnatura akt II OSK 1529/09.
Wyjaśnienie, kto jest stroną postępowania administracyjnego należy do podstawowych obowiązków organu administracji, gdyż od tego zależy zgodność z prawem prowadzonego postępowania. Naruszeniem prawa jest nie tylko pominięcie określonego podmiotu jako strony postępowania, o czym świadczy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale także wadliwe uznanie podmiotu za stronę postępowania, czego konsekwencją może być niezasadne przyznanie takiemu podmiotowi prawa do wnoszenia środków zaskarżania (art. 127 § 1 k.p.a.). Wadliwe wykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z naruszeniem przepisów postępowania, które dotyczą stron postępowania (np. art. 10 § 1 k.p.a.) lub które uzależniają dokonanie określonych czynności od posiadania statusu strony (np. art. 127 § 1 k.p.a.). Racje ma też Sąd pierwszej instancji, że wyjaśnienie sprawy w tym aspekcie z reguły nie może mieć miejsca dopiero w postępowaniu odwoławczym.
W postępowaniu odwoławczym można zanegować wadliwie przyznany status strony, jednakże nie można naprawić błędu polegającego na tym, że określony podmiot, który powinien być stroną, za stronę nie został uznany. W takim przypadku, jak trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, doszło by do pozbawienia takiego podmiotu istotnej części uprawnień procesowych. Uzasadniało to zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podkreślić należy, że kwestia statusu strony postępowania w rozpoznawanej sprawie jest też istotna z tego powodu, że inwestor konsekwentnie (taki zarzut podniósł też w odpowiedzi na skargę kasacyjną) kwestionuje uznanie skarżącej Wspólnoty za stronę postępowania. Nie ma przy tym racji skarżąca Wspólnota, gdy uzasadniając zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) twierdzi, iż brak podstaw do uznania, że nie jest ona właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Sprawa w tym aspekcie nie została wyjaśniona i brak zarówno podstaw do tego, aby tę okoliczność potwierdzić, jak i wykluczyć.
W ocenie NSA nie ma też znaczenia dla aspektu podmiotowego sprawy to, że inwestor nie uzupełnił wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Odmowa uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę związana jest z zasadniczym sporem w rozpoznawanej sprawie, dotyczącego tego, czy został już zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków nr 3. Zakres inwestycji na potrzeby określenia jej zasięgu powinien więc być określony z uwzględnieniem projektu zagospodarowania terenu, o którym inwestor twierdzi, że został zatwierdzony.
Kwestia prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów, które powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym, wyprzedza rozpoznanie sprawy. Sprawa administracyjna powinna bowiem być rozpoznana z udziałem stron – właściwie ustalonych stron. Zatem, fakt, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z [...] marca 2011 r. w rozpoznawanej sprawie nie mógł być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Taka decyzja mogła by być wydana dopiero w postępowaniu, w którym brałyby udział podmioty, które są stronami tego postępowania.
Z powyższego wynika, że nie są usprawiedliwione podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a.
Jeżeli chodzi o podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 151 p.p.s.a. to również nie są one zasadne, jednakże w tym przypadku należy zauważyć, że formułując te podstawy nie wyjaśniono, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie wskazanych w nim przepisów. Podstawy te są oparte na bardzo ogólnych, nie odnoszących się do konkretnych okoliczności sprawy, stwierdzeniach.
Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
W związku z zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskiem o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA wyjaśnia, że art. 203 oraz 204 p.p.s.a., regulujące od strony podmiotowej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, nie dają podstaw do zasądzenia zwrotu tych kosztów na rzecz strony postępowania, nie będącej skarżącym lub organem administracji, która nie wniosła skutecznej skargi kasacyjnej.