Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 190/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w O. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w przedmiocie przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Burmistrz N. nakazał B. K. przyłączenie nieruchomości położonej w Z. nr [...] (działka nr ewid. [...]) do istniejącej sieci kanalizacyjnej, tj. studzienki rewizyjnej usytuowanej na działce nr [...], w punkcie 2 wskazał, że przyłączenie nieruchomości winno być dokonane w nieprzekraczalnym terminie do 30 kwietnia 2012 r., zaś w punkcie 3 zobowiązał właścicielkę nieruchomości do poinformowania Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w N. o przyłączeniu nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i podpisaniu umowy na odprowadzanie ścieków.
W uzasadnieniu organ podał, że Spółka Wodociągi i Kanalizacja [...] pismem z dnia 3 stycznia 2011 r. przekazała Urzędowi wykaz właścicieli nieruchomości, którzy nie dopełnili obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Wśród nich była skarżąca pomimo, że jej nieruchomość jest uzbrojona w studzienkę kanalizacyjną znajdującą się 3 m od budynku. Ponadto nieruchomość nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, a ścieki z budynku mieszkalnego są odprowadzane do usytuowanego w odległości 1,5 m od studzienki kanalizacyjnej bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Ustalenia tego organ dokonał podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 9 lutego 2012 r.
Wskazując na brzmienie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391) organ stwierdził, że właścicielka nieruchomości nr [...] w Z. ma obowiązek dokonania przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, gdyż nieruchomość wyposażona jest w bezodpływowy zbiornik, a przesłanką, która powodowałaby zwolnienie z obowiązku przyłączenia o sieci kanalizacyjnej jest tylko i wyłącznie fakt wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków. Istnienie sieci kanalizacyjnej stanowi podstawę do zaniechania użytkowania szamba i podłączenia do kanalizacji. Gromadzenie bowiem nieczystości w zbiorniku bezodpływowym było dopuszczalną formą utrzymania czystości wówczas, gdy nie istniała sieć kanalizacyjna.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła B. K., podnosząc zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. W jej ocenie nie zawsze należy przyłączyć się do istniejącej kanalizacji, a ponadto należy brać pod uwagę możliwość przyłączenia nieruchomości w sensie technicznym oraz obciążenie właściciela. Odwołująca stwierdziła nadto, że jeśli organ ma inne zdanie niż ona, to winien przeprowadzić należycie postępowanie dowodowe, a w razie potrzeby powołać biegłego. O niedbałym prowadzeniu postępowania świadczy to, że organ wydał nakaz przyłączenia nieruchomości do sieci w okresie intensywnego ruchu pojazdów związanym z prowadzonymi pracami polowymi, które uniemożliwiają przeprowadzenie jakichkolwiek robót związanych z podłączeniem oraz nieuwzględnienie tego, że istniejąca na posesji instalacja jest w przebudowie.
Zaskarżoną decyzją SKO w O. uchyliło w całości decyzję Burmistrza N. z dnia 28 lutego 2012 r. i nakazało B. K. przyłączenie nieruchomości położonej w Z.nr 158 (działka nr ewid. [...]) do istniejącej sieci kanalizacyjnej, tj. studzienki rewizyjnej usytuowanej na działce nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył brzmienie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 6 i ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i wskazał, że do dnia 31 grudnia 2010 r. do kanalizacji podłączono 69% posesji w miejscowościach na terenie gminy N. oraz, że ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że właścicielka nieruchomości nr [...] w Z. nie dokonała przyłączenia tej nieruchomości do istniejącej kanalizacji, pomimo że na działce znajduje się studzienka kanalizacyjna. Nieruchomość ta nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków.
W ocenie organu odwoławczego, ustalony stan faktyczny w sprawie uzasadniał wydanie nakazu przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Organ zauważył jednocześnie, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera unormowań stanowiących podstawę do określenia przez organ w decyzji wydanej w trybie art. 5 ust. 1 pkt 2 terminu wykonania obowiązku, czy zobowiązania strony do poinformowania organu o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją, stąd też rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej punktów 2 i 3 decyzji dotknięte jest wadą powodującą konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że podnoszone w nim okoliczności mają charakter pozaprawny.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu B. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. przez błędne ich zastosowanie, wskazując na techniczne aspekty związane z przyłączeniem jej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej oraz to, że próba podłączenia nieruchomości do sieci spowodowałaby, że dom stałby się niemożliwy do zamieszkiwania ze względu na wyziewy z kanalizacji.
W odpowiedzi na skargę SKO w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 190/13, oddalając skargę wskazał, że w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca przyjął, że zwolnienie od obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. W przypadku zatem ustalenia, że właściciel nieruchomości nie wyposażył nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków oraz nie wykonuje obowiązku ustawowego, związanego z przyłączeniem nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, organ zobowiązany jest nałożyć nakaz wykonania przyłączenia. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 7 ustawy w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Sposób sformułowania art. 5 ust. 7 ustawy wskazuje na brak tzw. luzu decyzyjnego organów orzekających w tej kategorii spraw (brak uznaniowości organów).
W przypadku wystąpienia w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, przy braku przeciwwskazań do wydania nakazu związanych z wyposażeniem nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków, na organie ciąży ustawowy obowiązek wydania nakazu przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej.
Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, lecz w zbiornik na nieczystości ciekłe. W ocenie Sądu, okoliczność, że zbiornik jest regularnie opróżniany nie ma znaczenia prawnego. Podobnie co do prowadzonego remontu łazienki i kanalizacji domowej, posiadania bądź nie środków finansowych na zrealizowanie przedsięwzięcia. W tym zakresie zauważyć należy, że ustawodawca nie uzależnił przyłączenia nieruchomości od innych niż wskazane w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy przesłanki. Okoliczności te nie mogą zwolnić skarżącą się z obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 6 maja 2010 r., II SA/Ol 174/10; wyrok WSA w Opolu z 16 września 2008 r., II SA/Op 124/08).
Sąd nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego braku możliwości technicznych przyłączenia do sieci. Zdaniem Sądu, kwestia warunków technicznych podłączenia nie ma nic wspólnego z samym obowiązkiem właściciela nieruchomości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, o której stanowi art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Właściciel nieruchomości obowiązek ten realizuje poprzez złożenie wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, a złożenie tego wniosku jest równoznaczne ze zrealizowaniem obowiązku wynikającego z ww. przepisu (por. W. Radecki: Komentarz do art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).
Tym samym na znaczeniu traci zarzut zawarty w skardze, a dotyczący nieustosunkowania się organu do wniosku o podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i naruszenia w związku z tym przez organ odwoławczy art. 107 § 3 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła B. K., wnosząc o zmianę wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w O. w zakresie nakazu przyłączenia nieruchomości położonej w Z. nr [...] do istniejącej sieci kanalizacyjnej, tj. studzienki rewizyjnej usytuowanej na działce nr [...], ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm ustawowych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. przez ich niezastosowanie. W ocenie strony skarżącej obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie ma charakteru absolutnego. Wskazała na niemożliwość świadczenia ze względów fizycznych i gospodarczych, a każda norma przewidująca obowiązek zawiera "luz decyzyjny". Ponadto skarżąca wyrażała wolę podłączenia do kanalizacji gminnej, jednak jej dom znajduje się w remoncie. Istnieje też różnica poziomów między przewodem kanalizacyjnym, a podłogą w łazience, co powoduje nakłady przekraczające wartość nieruchomości; zaś poprowadzenie przyłącza po podłodze łazienki powodowałoby wyziewy i powodowałoby wyłączenie jej domu z zamieszkania. Podniosła, że nie ma obecnie możliwości gospodarczej przyłączenia się kanalizacji. Będzie to możliwe po zakończeniu remontu, czyli od jesieni 2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wywiedzione przez Sąd I instancji, znajdujące potwierdzenie w ustalonym stanie faktycznym i oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W szczególności w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdzie ustawodawca wyliczył ciążące na właścicielu nieruchomości obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku. W sprawie niniejszej istotna jest regulacja art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którą, że właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
W przytoczonym przepisie ustawodawca przewidział alternatywę pomiędzy przypadkiem, gdy istnieje sieć kanalizacyjna i gdy sieci kanalizacyjnej nie ma, a jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona – wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków. W pierwszym zaś przypadku, gdy istnieje sieć kanalizacyjna, zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy sytuacji, kiedy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; wtedy jedynie przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe.
Na tle przytoczonej regulacji stwierdzić trzeba, że posiadanie zbiornika bezodpływowego, nawet spełniającego wszelkie wymagania, nie zwalnia z obowiązku podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Stanowisko takie prezentuje zarówno doktryna, jak i wypracowane na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych orzecznictwo sądów administracyjnych (por. W. Radecki, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Lex; wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II OSK 171/09; wyrok NSA z 27 czerwca 2013 r. II OSK 538/12). Z obowiązku podłączenia do sieci kanalizacyjnej zwalnia jedynie posiadanie przydomowej oczyszczalni ścieków, a takiej – jak wskazuje ustalony i niekwestionowany w sprawie stan faktyczny – strona skarżąca nie posiada. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość strony skarżącej wyposażona jest wyłącznie w zbiornik bezodpływowy, który poświadcza wywiązanie się przez stronę skarżącą – jako właściciela nieruchomości – z obowiązku wymienionego w art. 5 ust. 1 pkt 3a ustawy.
Nie zwalnia jednak z obowiązku opisanego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie sposób bowiem zgodzić się ze stroną, że obowiązki wymienione w pkt 2 i pkt 3a przepisu art. 5 ust. 1 ustawy, wzajemnie się znoszą. Ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy wymienił 7 niezależnych od siebie obowiązków, wśród których – co ważne – każdy dotyczy w istocie innego rodzaju czynności podejmowanych w ramach czynienia zadość ogólnej powinności utrzymania czystości i porządku. Bezsprzecznie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy dotyczy odprowadzania nieczystości ciekłych, które definiowane są jako ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy).
Z kolei zbiorniki bezodpływowe to instalacje i urządzenia przeznaczone do gromadzenia nieczystości ciekłych w miejscu ich powstawania (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy). Już z przytoczonych definicji ustawowych w kontekście wyliczenia jakie ustawodawca stworzył w art. 5 ust. 1 ustawy wywieść trzeba, że obowiązki określone w pkt 2 i pkt 3a nie dotyczą tego samego rodzaju czynności, działań – pkt 2 reguluje kwestie odprowadzania nieczystości ciekłych, zaś pkt 3a ich gromadzenia. A skoro tak, fakt posiadania zbiornika bezodpływowego w sytuacji, gdy istnieje sieć kanalizacyjna i przyłączenie na nieruchomości skarżącej oddalone 3 m od budynku mieszkalnego, nie zwalnia organu z nakazu nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku przyłączenia tejże nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Realizacja obowiązku utrzymania czystości i porządku nie polega na tym, że do sieci tej będą odprowadzane powstające na nieruchomości ścieki.
Celem ustawodawcy było nałożenie na właścicieli nieruchomości rzeczywistego, a nie pozornego obowiązku odprowadzania ścieków do kanalizacji miejskiej (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., II OSK 270/11). W tym zakresie przy uwzględnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, a więc ziszczeniu się hipotezy zawartej w normie prawnej oraz dyspozycji zawartej w tej normie, brak jest podstaw do stwierdzenia, że przepis prawa (art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy) pozwalał organowi administracyjnemu na luz decyzyjny przy wydaniu przedmiotowego nakazu. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw.
Na uwagę zasługuje, że w trakcie postępowania dotyczącego przedmiotowego nakazu, w budynku mieszkalnym skarżącej prowadzony był remont, co świadczy wręcz o zaistnieniu dogodnych okoliczności służących wykonaniu ciążącego na skarżącej kasacyjnie obowiązku ustawowego. Pomimo tego skarżąca kasacyjnie uchylała się od tego obowiązku, podnosząc całkowicie niezrozumiałe i niewskazane w trakcie postępowania argumenty związane z techniczną niemożliwością dokonania przyłączenia ścieków odprowadzanych z budynku mieszkalnego do kanalizacji sanitarnej, której przyłącze znajduje się 3 m od tego budynku; zaś wykonanie przyłączenia miałoby przewyższać wartość nieruchomości. Z protokołu kontroli wynika natomiast, że podłączenie do kanalizacji miałoby polegać tylko na wykonaniu prac w polu, ponieważ rura odprowadzająca ścieki z łazienki budynku została wyprowadzona na zewnątrz budynku. Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, wykonanie przedmiotowego przyłączenia nie wynika z problemów technicznych, które czyniłyby przyłączenie ekonomicznie nieuzasadnione jako przewyższające wartość nieruchomości.
Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia niewykonalności przedmiotowego nakazu wynikającego z decyzji administracyjnej. Poza tym w niniejszej sprawie nie chodzi o stosunek obligacyjny, ale władcze rozstrzygnięcie organu administracyjnego. Tym samym nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania art. 387 K.c. dotyczący spełniania świadczeń; natomiast wykonalność nakazu mogła być oceniana przez pryzmat "wykonalności" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., jak i treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jak wynika z powyższego wywodu, strona skarżąca kasacyjnie takiej niewykonalności i nieopłacalności nie wykazała. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, który nie potwierdzał, a nawet nie dawał podstawy do poddania w wątpliwość legalności wydanego nakazu. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie uchybił przepisom prawa, dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem. Natomiast odmienny od oczekiwanego przez skarżącego wynik tej kontroli nie daje podstaw, by twierdzić, że Sąd naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, tym bardziej uwzględniając jednolite stanowisko sądów administracyjnych i doktryny w omawianej kwestii.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.