Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 219/19, oddalił skargę J.D. (dalej: "Skarżący") na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z [...] grudnia 2018 r., nr [...], [...], [...], w przedmiocie zwrotu kosztów związanych z postępowaniem o wydanie pozwolenia na broń palną.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. J.D. wniósł o wydanie pozwolenia na zakup i posiadanie broni palnej sportowej, broni palnej sportowej do celów kolekcjonerskich oraz dopuszczenie do posiadania broni palnej sportowej.
W toku prowadzonych postępowań o wydanie pozwolenia na broń palną sportową do celów kolekcjonerskich oraz dopuszczenia do posiadania broni palnej sportowej podczas uczestnictwa, organizacji, lub przeprowadzania strzeleckich zawodów sportowych Skarżący został skierowany na badania lekarskie i psychologiczne w trybie odwoławczym.
Badania te zostały przeprowadzone w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy – [...] Centrum Leczenia i Profilaktyki w S. Postępowania te zakończyły się decyzjami ostatecznymi Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2017 r., znak [...] i [...], którymi utrzymano w mocy decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z [...] maja 2017 r. odmawiające wydania pozwolenia na broń palną do celów kolekcjonerskich oraz dopuszczenia do posiadania broni palnej sportowej podczas uczestnictwa, organizacji, lub przeprowadzania strzeleckich zawodów sportowych ze względu na negatywną dla wnioskodawcy treść orzeczeń lekarskiego i psychologicznego wydanych w następstwie odwołań organu.
Pismem z [...] kwietnia 2018 r. J.D. wniósł o wydanie mu pozwolenia na: posiadanie broni palnej sportowej do celów sportowych, posiadanie broni palnej sportowej do celów kolekcjonerskich. Do podania wnioskodawca dołączył orzeczenie lekarskie z 26 marca 2018 r. oraz orzeczenie psychologiczne z tej samej daty (oba wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G.), stwierdzające, że nie należy on do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji i może dysponować bronią.
Pismami z [...] kwietnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. odwołał się od w/w orzeczeń z [...] marca 2018 r.
W trybie odwołania pod orzeczenia lekarskiego przeprowadzone zostało w Instytucie Medycyny Pracy [...] w L. badanie lekarskie w następstwie, którego wydane zostało orzeczenie z [...] września 2018 r. stwierdzające, że J.D. należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji i nie może dysponować bronią.
Termin badania odwoławczego od orzeczenia psychologicznego wyznaczony został przez Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej w Warszawie na [...] stycznia 2019 r.
Dwoma pismami z [...] października 2018 r. J.D. zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji w S. o zwrot kwoty 777,89 zł tytułem zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania w B. na badania w Instytucie Medycyny Pracy w L. oraz o zwrot kwoty 594 zł tytułem zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania w B. na badania w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy – [...] w S. Pismami Zastępcy Głównego Księgowego – Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w S. z [...] listopada 2018 r. oraz Zastępcy Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w S. z [...] grudnia 2018 r. odmówiono Skarżącemu zwrotu kosztów przejazdu na badania lekarskie i psychologiczne odbywane w trybie odwoławczym. Organ wskazał, że postępowanie o wydanie pozwolenia na broń palną do celów sportowych, broni palnej sportowej do celów kolekcjonerskich oraz dopuszczenie do posiadania broni palnej sportowej podczas uczestnictwa, organizacji lub przeprowadzania strzeleckich zawodów sportowych, których w toku Skarżący wnioskował o zwrot kosztów przejazdu w związku z poddaniem się badaniom lekarskim i psychologicznym w trybie odwoławczym, były wszczęte na jego wniosek, w związku z czym koszty dojazdu na badania nie podlegają zwrotowi.
Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Skarżącego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na podstawie obowiązujących przepisów organ, jako podmiot inicjujący postępowanie odwoławcze, zobowiązany był do pokrycia jedynie kosztów badań. Koszty dojazdu podlegałyby zwrotowi wyłącznie w przypadku, gdyby postępowanie było wszczęte przez organ z urzędu albo stawienie się strony przed organem nastąpiło w wyniku błędnego wezwania, podczas gdy postępowanie administracyjne będące przedmiotem sprawy zostało wszczęte na wniosek Skarżącego, a stawienie się na badania nie było wynikiem błędnego wezwania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 15h ust. 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1839, z późn. zm., dalej: "ustawa o broni i amunicji"), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że koszty badania lekarskiego nie dotyczą zwrotu poniesionych wydatków na dojazd, a jedynie kosztów badań, podczas gdy przepis ten obejmuje wszelkie koszty związane z badaniami lekarskimi przeprowadzanymi w wyniku wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, w tym koszty stawienia się na dodatkowych badaniach.
Uzasadniając powyższy zarzut, Skarżący podniósł, że przywołany powyżej przepis reguluje kwestię wpadkową dotyczącą postępowania zainicjowanego na skutek złożenia przez organ odwołania od orzeczenia lekarskiego i psychologicznego. Przepis ten – zdaniem Skarżącego – należy traktować jako normę szczególną w stosunku do zasad ogólnych odnoszących się do zwrotu kosztów w postępowaniu administracyjnym, w związku z czym do kosztów związanych z przeprowadzeniem ponownych badań należy zaliczyć także koszty stawienia się na badaniach.
Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy, co w związku z faktem, iż strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła uzasadniało rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Odnosząc się do jedynego zgłoszonego zarzutu zauważyć należy, iż zasadą w polskim systemie prawnym jest reglamentacja dostępu do broni palnej i amunicji, której posiadanie poza przypadkami określonymi w ustawie jest zabronione (art. 2 ustawy o broni i amunicji). Broń palną i amunicję do tej broni, co do zasady, posiadać można jedynie na podstawie pozwolenia na broń wydanego przez właściwego ze względu na miejsce stałego pobytu zainteresowanej osoby lub siedzibę zainteresowanego podmiotu komendanta wojewódzkiego Policji, a w przypadku żołnierzy zawodowych (art. 9 ust. 1 ustawy o broni i amunicji). Właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń na wniosek osoby zainteresowanej, jeżeli osoba ta nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni.
W toku postępowania osoba zamierzająca uzyskać pozwolenia na broń musi przedstawić właściwemu organowi Policji orzeczenia lekarskie i psychologiczne, stwierdzające, że nie należą do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2-4, i potwierdzające, że mogą dysponować bronią, wydane przez lekarza upoważnionego i psychologa upoważnionego, nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku (art. 15 ust. 3 ustawy). Osoba posiadająca już pozwolenie na broń obowiązana jest nadto przedstawić właściwemu organowi Policji odpowiednie orzeczenia lekarskie i psychologiczne raz na 5 lat, przy czym lekarz upoważniony lub psycholog upoważniony są obowiązani zawiadomić właściwy organ Policji o wydaniu w tym trybie orzeczenia stwierdzającego, że należy ona do osób wymienionych w ust. 1 pkt 2-4 i że nie może dysponować bronią (art. 15 ust. 4 ustawy). Osoba posiadająca pozwolenie na broń musi także poddać się badaniom lekarskim i psychologicznym oraz przedstawić wydane na ich podstawie orzeczeń w przypadku zobowiązania jej do tego przez właściwy organ Policji (art. 15 ust. 5 ustawy).
Dalej wskazać trzeba, iż koszty związane z wydaniem wszystkich wyżej omówionych orzeczeń lekarskich i psychologicznych, w tym wynikających ze skierowania przez właściwy organ Policji zgodnie z art. 15 ust. 8 ustawy o broni i amunicji ponosi osoba poddana badaniu. Z regulacją tą koresponduje doprecyzowujący ją art. 15e ust. 1 tej samej ustawy stanowiący, iż badania lekarskie i psychologiczne prowadzi się na koszt osoby ubiegającej się.
Wobec wagi dowodowej orzeczeń lekarskich i psychologicznych ustawodawca w art. 15h ust. 1 ustawy o broni i amunicji wprowadził możliwość odwołania się od orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego. Odwołanie przysługuje osobie ubiegającej się oraz komendantowi wojewódzkiemu Policji właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby.
Odnośnie kosztów postępowania wywołanego złożeniem odwołania od orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego ustawodawca określił w art. 15h ust. 6 ustawy o broni i amunicji, iż koszty badania lekarskiego lub psychologicznego ponosi odwołujący się.
Porównanie art. 15h ust. 6 ustawy o broni i amunicji z art. 15 ust. 8 tej samej ustawy wskazuje na użycie przez prawodawcę w tych dwóch jednostkach redakcyjnych odmiennych sformułowań. W art. 15 ust. 8 mowa bowiem o kosztach związanych z wydaniem orzeczeń, o których mowa w art. 15 ust. 3-5, zaś w art. 15h ust. 6 o kosztach badania lekarskiego lub psychologicznego.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż generalną zasadą, którą należy uwzględniać przy dokonywaniu wykładni przepisów, a więc odkodowywania z nich treść norm prawnych nakładających na adresatów określone obowiązki i przyznających im określone uprawnienia, jest zasada racjonalności prawodawcy. Z zasady tej wynika, iż o ile ustawodawca używa w poszczególnych przepisach tego samego aktu prawnego różnych sformułowań, to oznacza to, że odmiennym pojęciom przypisuje on odmienną treść.
Jednocześnie zauważyć należy, iż odczytywane łącznie art. 15 ust. 8 i doprecyzowujący go art. 15e ust. 1 ustawy o broni i amunicji ustanawiają generalną zasadę obowiązującą w postępowaniach dotyczących udzielenia, względnie zweryfikowania udzielonego pozwolenia na posiadanie broni, zgodnie z którą koszty związane z wydaniem orzeczeń lekarskich i psychologicznych ponosi podmiot chcący takie pozwolenie uzyskać, względnie utrzymać i w związku z tym poddawany badaniom, zaś art. 15h ust. 6 modyfikuje tę zasadę generalną na potrzeby postępowania wpadkowego związanego z odwołaniem się od orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego.
Co za tym idzie art. 15h ust. 6 stanowi wyjątek (lex specialis) od generalnej zasady, iż wszelkie związane z wydaniem orzeczeń lekarskich i psychologicznych osób występujących z wnioskiem o wydanie pozwolenia na broń lub pozwolenie takowe już posiadających ponosi osoba poddawana badaniom i jako taki nie może być wykładany rozszerzająco.
Podsumowując te rozważania stwierdzić należy, iż skoro w art. 15 ust. 8 ustawy o broni i amunicji mowa jest o kosztach związanych z wydaniem orzeczeń lekarskich i psychologicznych, zaś w art. 15h ust. 6 i art. 15e ust. 1 tej samej ustawy o kosztach badania lekarskiego lub psychologicznego, to oznacza to, że norma ustanowiona w art. 15 ust. 8 obejmuje wszelkie koszty związane z wydawaniem orzeczeń, w tym koszty korespondencji, stawiennictwa, wydatków na dojazd, utraconych zarobków itp., zaś norma szczególna ustanowiona w art. 15h ust. 6 ustawy o broni i amunicji odnosi się ściśle do samych kosztów badania lekarskiego lub psychologicznego i tylko w tym zakresie modyfikuje zasadę wynikającą z art. 15 ust. 8 w zw. z art. 15e ust. 1 ustawy.
Co za tym idzie za trafną uznać należy wykładnię art.15h ust. 6 ustawy o broni i amunicji dokonaną przez organ Policji, a zaaprobowaną przez orzekający w sprawie Sąd I instancji.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż takiej sytuacji procesowej jak zaistniała w niniejszej sprawie, to jest gdy w skardze kasacyjnej zgłoszono jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 15h ust. 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji poprzez jego błędną wykładnię, nie był uprawniony do wypowiadania się co do zgodności z prawem dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i oceny prawidłowości zastosowania w sprawie przez organ art. 56 § 1 K.p.a., albowiem stanowiłoby to wykroczenie poza granice skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, wskazującą, że stanowią one podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedz na skargę kasacyjną sporządzona została w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. w postępowaniu przed Sądem I instancji.