Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.Z. i A.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po rozpoznaniu odwołania Marii i Aleksandra Zapała decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], którą nakazano właścicielom budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości Chełm nr [...] opróżnienie budynku w terminie natychmiastowym oraz zarządzono umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, a także wykonanie doraźnych zabezpieczeń poprzez wygrodzenie terenu wokół budynku taśmą ostrzegawczą i nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną decyzji organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 10 §2 k.p.a. oraz art. 68, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118zpóźn. zm.).
W uzasadnieniu organ podał, że w dniach 25 i 30 maja oraz 1 czerwca 2010 r. w ramach czynności kontrolnych przeprowadzonych na nieruchomości nr [...] w miejscowości Chełm stwierdzono istnienie zagrożenia osuwiskiem zlokalizowanego na wymienionej nieruchomości budynku mieszkalnego.
W dniu [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni, działając w trybie przepisów art. 68 prawa budowlanego wydał zaskarżoną decyzję.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie rozpoznając sprawę jako organ II instancji, wywodził że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 68 prawa budowlanego, który przewiduje, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania.
W ocenie MWINB w Krakowie, w stosunku do przedmiotowego budynku mieszkalnego zostały spełnione przesłanki zastosowania tego przepisu. Jak wskazuje treść protokołów czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 25 i 30 maja 2010 r. zlokalizowany na terenie nieruchomości nr [...] budynek mieszkalny w Chełmie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie osuwiska. W związku z powyższym organ odwoławczy działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W dalszej części uzasadnienia poinformowano właścicieli przedmiotowego budynku o treści art. 62 ust. 1 pkt 4, art. 61 pkt 2 oraz art. 70 prawa budowlanego. Z przepisów tych wynika, że w związku z nadzwyczajnymi okolicznościami, jakimi jest działalność sił przyrody (intensywne opady, osuwiska ziemi, powódź na terenie województwa małopolskiego) na M. i A.Z. spoczywa ustawowy obowiązek wykonania kontroli przedmiotowego budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Chełm, na nieruchomości nr [...]. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek zagrożeń w trakcie obowiązkowej kontroli właściciel zobowiązany jest z mocy prawa do ich usunięcia, a osoba dokonująca kontroli do przesłania kopii protokołu do właściwego organu.
Jednocześnie, mając na względzie przepis art. 10 § 2 k.p.a. organ odwoławczy odstąpił od zasady czynnego udziału stron w niniejszym postępowaniu wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., ze względu na występujące niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, co zostało utrwalone w aktach sprawy w drodze stosownej adnotacji.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu MWINB w Krakowie wyjaśnił, iż decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 68 prawa budowlanego ma na celu ochronę najwyższych wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzkie, zaś nałożone nią obowiązki służą wyeliminowaniu bezpośredniego zagrożenia dla tych wartości. Stwierdzone przez organ I instancji naruszenie konstrukcji przybudówki w postaci pęknięć i szczelin o szerokości od czterech do kilkunastu centymetrów stanowi zagrożenie dla przedmiotowego budynku mieszkalnego, bowiem przybudówka wraz z budynkiem stanowi całość techniczno-użytkową. Ponadto sam fakt istnienia osuwiska w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego, ze względu na nieprzewidywalność zjawisk o takim charakterze, stwarza stan zagrożenia bezpośrednim zawaleniem obiektu.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.Z. i A.Z. Skarżący wskazali, że decyzja I instancji była wydana przedwcześnie i bezpodstawnie. Skarżący nie wiedzą kto sporządził protokół z 25 maja 2010 r., nie został on im bowiem udostępniony. Jednocześnie podkreślili, że ich budynek po powodzi stoi nienaruszony i bez pęknięć. Pęknięcia pojawiły się jedynie na przybudówce, która jest stopniowo remontowana. Wójt Gminy Bochnia zlecił geologowi zrobienie odwiertów dookoła budynku, jednakże nie zostały one do dziś wykonane.
Skarżący własnymi siłami remontują zerwane dreny, betonują głębokie zapory betonowe oraz uzupełniają ziemię. Podnieśli, że od 20 lat domagają się zrobienia rowu odwadniającego na odcinku 30 metrów drogi polnej, bowiem w czasie ulewnego deszczu woda zalewa ich posesję. M. i A.Z poinformowali, że nie opuszczą swojego miejsca zamieszkania, bowiem ich zdaniem budynek ten jest do utrzymania z pomocą urzędu gminy.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że art. 68 prawa budowlanego, będący podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji, stanowi, iż w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany m. in. nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Przesłanką wydania nakazu opróżnienia budynku jest więc stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawaleniem tego budynku. Przepis ten należy rozpatrywać w kontekście art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, który zobowiązuje organy administracji do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości między innymi w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku.
O ile więc ustalenie, że stan techniczny budynku powoduje możliwość zagrożenia życia lub zdrowia ludzi skutkuje jedynie nałożeniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości, to w przypadku, gdy zagrożenie to spowodowane jest bezpośrednim niebezpieczeństwem zawalenia - organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać nakaz opróżnienia budynku. Sąd I instancji podkreślił, że wydanie decyzji na podstawie art. 68 prawa budowlanego w sytuacji, gdy spełni się jego hipoteza, jest obligatoryjne i organ nadzoru budowlanego nie dysponuje w tym zakresie uznaniem administracyjnym.
Sąd podzielił ocenę zebranego w sprawie materiału dokonaną przez organy obu instancji w niniejszej sprawie, a sprowadzającą się do ustalenia, że w odniesieniu do budynku mieszkalnego zajmowanego przez skarżących w miejscowości Chełm nr [...] zachodzi bezpośrednie zagrożenie zawaleniem. W protokole kontroli z 25 maja 2010 r. stwierdzono, iż "zdaniem kontrolujących zachodzi konieczność opróżnienia budynku z powodu narastającego zagrożenia osuwiskowego (...) Duże nachylenie stoku oraz niejednorodny grunt przy budynku stanowią zagrożenie - możliwość dalszego osuwania skarpy. Osuwisko w odległości ok. 4 metrów od przybudówki wykazuje swoją aktywność, liczne pęknięcia i szczeliny o rozwartości od czterech do kilkunastu centymetrów". Dokument z daty 30 maja 2010 r. noszący tytuł "Przegląd budynku uszkodzonego przez powódź w maju 2010 r." stwierdza, iż zagrożenie stwarza ruchome rumowisko tuż za domem, które zniszczyło mur oporowy.
Stwierdzono również, iż "dom może być zsunięty przez rumowisko" oraz, że "budynek zagrożony jest przemieszczeniem pod wpływem osuwiska". W trakcie kontroli przeprowadzonej dzień po wydaniu decyzji przez organ I instancji tj. 1 czerwca 2010 r. stwierdzono osuwanie się mas ziemnych bezpośrednio przy budynku, jak również na stoku. Istnienie osuwiska w bezpośrednim sąsiedztwie domu potwierdza również dokumentacja fotograficzna dokonana przez organ I instancji, jak również dołączona do akt sądowych przez skarżących. Powyższe dowody wskazują jednoznacznie, że stwierdzone procesy osuwiskowe powodują bezpośrednie niebezpieczeństwo zawalenia się budynku.
Oceny takiej nie zmienia stwierdzenie skarżących na rozprawie w dniu 21 października 2010 r., iż od około miesiąca osuwisko nie powiększa się, lecz występuje w takim samym kształcie jak w sierpniu 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że sąd administracyjny sprawując kontrolę administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na decyzje administracyjne co do zasady bada prawidłowość wydanego aktu na dzień jego wydania. W rozpoznawanym przypadku zaś Sąd sprawdza, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania w dniu 8 lipca 2010 r. zaskarżonej decyzji. Wszelkie okoliczności, które miały miejsce po jej wydaniu powinny być zgłaszane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni jako organu właściwego do kontrolowania stanu technicznego przedmiotowego budynku. Zdaniem Sądu I instancji z punktu widzenia art. 68 prawa budowlanego bez znaczenia pozostają również przyczyny takiego stanu technicznego przedmiotowego budynku, który powoduje konieczność zastosowania przewidzianej tym przepisem sankcji tj. nakazu opróżnienia budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia art. 10 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni uzasadniając decyzję z dnia [...] maja 2010 r. stwierdził, że w oparciu o art. 10 k.p.a. odstąpiono od umożliwienia stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, gdyż załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo życia i zdrowia ludzkiego. Niewątpliwie niebezpieczeństwo zawalenia się budynku mieszkalnego pociąga za sobą niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 10 § 2 k.p.a., a więc nie zapewnienie stronom udziału w postępowaniu nie stanowi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i A.Z. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi na decyzję Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, a przez to niesłuszne zastosowanie przepisu art. 68 prawa budowlanego w stosunku do zaistniałej sytuacji i w oparciu o tę normę nieadekwatne do zaistnienia sytuacji faktycznej nakazanie natychmiastowego opuszczenia budynku mieszkalnego, umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia i wygrodzenia terenu, a także utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy merytorycznie. Ponadto M. i A.Z. wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, powołując się na protokoły kontroli z dnia 1 czerwca 2010 r., wywodząc, iż zapis w nim zawarty był odmienny niż treść protokołu z 31 maja 2010 r., który stał się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej wskazywał, że w protokole z dnia 1 czerwca 2010 r. kontrolujący wskazywali na pęknięcia fundamentów, jednakże w zaleceniach nakazano wyłącznie monitorowanie stanu pęknięć budynku.
Zdaniem skarżących kasacyjnie powyższe wskazuje, iż ta sama sytuacja faktyczna może być interpretowana odmiennie i może prowadzić urzędników do różnych wniosków jakie zostały ujęte w protokołach.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej w decyzji jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołana podstawa prawna, to jest art. 68 prawa budowlanego został nietrafnie przytoczony. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że jego zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w przypadku bezpośredniego niebezpieczeństwa zawalenia się budynku.
Zdaniem skarżących kasacyjnie kwestią budzącą wątpliwości jest także zasadność uznania powstałego po wymyciu przez wodę opadową uskoku za osuwisko przez wszystkie organy postępowania. W ocenie autora skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie doszło do osuwania się mas ziemnych lecz do wymycia części powierzchni ziemi przez płynącą wodę opadową i powstania w ten sposób wgłębienia w ziemi, uznanego przez organy za osuwisko. Zdaniem skarżących kasacyjnie brak dogłębnej analizy materiału dowodowego, a w szczególności zdjęć załączonych do akt sprawy spowodował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za bezsprzeczne zakwalifikowanie zdarzenia jako osuwiska.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej analiza materiałów postępowania niezaprzeczalnie wskazuje, iż w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej zachodzą uchybienia, które doprowadziły do wydania błędnej decyzji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że nie zostało przeprowadzone wnikliwe postępowanie wyjaśniające. Nie zostały przeprowadzone szczegółowe i dogłębne oględziny, które wykazałyby jakiekolwiek zagrożenie dla budynku mieszkalnego - skupiono się bowiem wyłącznie na przybudówce, która mimo tego, że była połączona ścianami bocznymi z budynkiem mieszkalnym, stanowiła odrębną część od nieruchomości budynkowej.
Stan budynku mieszkalnego - zdaniem skarżących kasacyjnie - jest dobry i nie zachodzi groźba jego zawalenia się.
Skarżący kasacyjnie wskazują także na brak ekspertyzy biegłego geologa, która mogłaby wykazać, czy wgłębienie jakie powstało w skutek zdarzenia stanowiło i nadal stanowi jakiekolwiek zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej materiał zebrany w sprawie nie potwierdza wniosków jakie zostały przyjęte za podstawę wydania decyzji administracyjne. W ocenie skarżących kasacyjnie przyjęcie za podstawę wydania decyzji administracyjnej art. 68 prawa budowlanego jest ostatecznością. Norma ta powinna znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy po dokładnej ekspertyzie zaistniałej sytuacji faktycznej zostanie stwierdzone, że nieruchomość budynkowa stwarza realne i bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców.
Powyższe okoliczności zdaniem kasatora nie pozwalają na uznanie, że zaszły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 68 prawa budowlanego.
Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że wykonano prace budowlane, które to okoliczności winny stanowić podstawę do rozważań, czy w aktualnym stanie sprawy nie ma konieczności przeprowadzania weryfikacji stanu budynku na podstawie odpowiednich przepisów prawa budowlanego i czy pozwoli to na utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. w mocy, skoro aktualny stan jest zupełnie odmienny od tego jaki istniał w dacie przeprowadzania kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być więc rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja -w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji - w odniesieniu do przepisów postępowania.
Zauważyć należy, że podstawa zaskarżenia z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może mieć dwojaką postać, a mianowicie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub jego niewłaściwego zastosowania (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II FSK 2490/10, LEX nr 1217390). Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 2 lutego 2012r., I GSK 856/10, LEX nr 1120565).
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej jako podstawę powołał art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił jednak naruszenie prawa materialnego to jest art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623). Mimo to autor skargi kasacyjnej w istocie oparł ją na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., bowiem zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut dokonania błędnych ustaleń faktycznych, na skutek nie przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego i oceny zebranych w sprawie materiałów dowodowych, chociażby poprzez brak ekspertyz biegłego geologa, na okoliczność, czy rzeczywiście jest to osuwisko i czy stanowiło ono zagrożenie dla budynku mieszkalnego jest w istocie zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.)- Ustalenia stanu faktycznego sprawy nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego, a kontrolą sądową w postępowaniu ze skargi kasacyjnej nie jest objęta sama sfera faktyczna, lecz droga prawna prowadząca do jej ustalenia (T. Ereciński "Apelacja i kasacja w procesie cywilnym" W. Pr. 1996 r. s. 134; W. Piątek "Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym" WoltersKluwer 2011 s. 305, 362).
Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9 marca 2005 r., FSK 618/04; ONSAiWSA z 2005 r., z. 6, poz. 120; 21 października 2011 r., II FSK 775/10).
Autor skargi kasacyjnej wskazuje na zaistniałe - jego zdaniem -nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, co w jego ocenie mogło doprowadzić do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i zastosowania niewłaściwego przepisu prawa materialnego. Przy czym, co należy podkreślić, kasator nie wskazał zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu, które przepisy proceduralne zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, na czym to naruszenie przepisów polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla zachowania właściwej formy skargi kasacyjnej konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej poprzez wskazanie konkretnych przepisów oznaczonych numerem artykułu ustawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Dla dopełnienia warunku przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie wystarcza zamieszczenie w skardze kasacyjnej wywodów, które każą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jedynie domyślać się, które przepisy prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. Za podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a. nie uznaje się zawarcia w niej odmiennej oceny dowodów i wyprowadzenia na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego, bez wskazania przepisów postępowania, które zdaniem strony zostały naruszone. Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, s. 405).
Wobec braku wymienienia w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, których naruszenia w ocenie strony dopuścił się Sąd pierwszej instancji, należy przyjąć, iż stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony.
Natomiast postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego został przedstawiony w obydwu postaciach, to jest jako błędną wykładnię art. 68 prawa budowlanego oraz jego niewłaściwe zastosowanie. Przy czym autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym ta błędna wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji miałaby polegać. Pamiętać bowiem należy, że formułując zarzut błędnej wykładni, należy wskazać, jakie rozumienie przepisu przyjęte przez sąd jest kwestionowane oraz jakie rozumienie zdaniem skarżącej strony jest prawidłowe (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r. II OSK 1962/10, LEX nr 1138026).
Zauważyć należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012r., II FSK 2630/10, LEX nr 1217405). Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest art. 68 prawa budowlanego nie może odnieść zamierzonego przez skarżących kasacyjnie skutku.
Odnosząc się do naruszenia art. 68 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zauważyć należy, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznacza to brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012r. II FSK 105/11, LEX nr 1217383).
W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. W wyroku z dnia 13 października 2004 r., sygn. FSK 548/04 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego". W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny zauważył zaś, że "nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonych decyzji" (wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. FSK 568/04, publ. CBOSA).
Mając zatem na względzie przywołane powyżej rozważania zauważyć trzeba, że strona skarżąca w istocie rzeczy stanu faktycznego sprawy skutecznie nie podważyła, przez co zarzut naruszenia prawa materialnego uznać trzeba za nieuzasadniony.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.
Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej powinien zawierać oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).