Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.D. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 2 września 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy Pasym zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie [...].
Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji stwierdzając, że przedmiotowa działka znajduje się w strefie 100 m od rzeki Kałwy. Organ I instancji podniósł, że planowana inwestycja koliduje z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz.Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 198, poz. 3104, dalej jako "rozporządzenie"), zgodnie z którym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Na podstawie § 4 ust. 5 pkt 1–3 rozporządzenia, zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.
Nie dotyczy także siedlisk rolniczych, w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu oraz wyznaczanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych – w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaży, kąpielisk i przystani.
Organ I instancji stwierdził, że analizowana działka nie leży w granicach zwartej zabudowy miast i wsi. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegu rzeki, w konsekwencji uznał, że aktualnie obowiązujące przepisy nie dopuszczają budowy przedmiotowego budynku.
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] września 2010 r.
Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżący nietrafnie zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 75 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela oraz brak całościowej analizy mapy sytuacyjnej wsi [...]. W ocenie Sądu I instancji, stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wyczerpujący i dokładny. Nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja miałaby zostać zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki Kałwy. Okoliczności tej nie kwestionuje skarżący. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie może znaleźć zastosowania wyjątek z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, bowiem planowana inwestycja nie jest urządzeniem wodnym ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię pojęcia zwartej zabudowy wsi oraz uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Sąd I instancji nie stwierdził wadliwego zastosowania tego przepisu polegającego, według skarżącego, na wadliwej jego subsumpcji do stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia okoliczności faktycznych dotyczących położenia nieruchomości skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, że w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ I instancji szczegółowo wyjaśnił, iż planowana inwestycja nie jest inwestycją, o której mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu I instancji, z analizy akt sprawy organ wywiódł trafny wniosek, że działka inwestora nie leży w granicach zwartej zabudowy miast i wsi.
W ocenie Sądu I instancji, organ wyjaśnił szczegółowo, co rozumie przez określenie "zwarta zabudowa", a polemika skargi z zastosowanym przez organ sposobem wykładni tego pojęcia nie została poparta zasadami logicznego rozumowania. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, zgodnie z którym fakt, że nieruchomości są lub mogą być w warunkach wiejskich nawet znacznie oddalone od siebie nie oznacza, że nie wystąpi zwarta zabudowa. Zdaniem Sądu I instancji, znaczne oddalenie działki od nieruchomości wiejskich ze swojej istoty wyklucza możliwość uznania, że występuje zwarta zabudowa. Zwarta zabudowa wsi występuje wzdłuż drogi publicznej przebiegającej przez wieś [...] (co widoczne jest na mapie, załączonej do akt sprawy), a nieruchomość skarżącego znajduje się przy drodze gruntowej, prostopadle łączącej się z drogą publiczną wsi [...], poza wsią, a w każdym razie poza obszarem zwartej zabudowy wsi.
Natomiast zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika skarżącego, złożonym na rozprawie w dniu 7 września 2011 r., załączona mapa odzwierciedla faktyczne położenie działki skarżącego w stosunku do usytuowania wsi.
Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu skarżącego, że organ, oceniając rodzaj zabudowy w obrębie wsi [...], oparł się na mapie sytuacyjno-wysokościowej. Organ zobowiązany był przeanalizować stan faktyczny sprawy na podstawie zgromadzonych dokumentów. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zarzucić organowi, że rozpoznając sprawę, w której istotną przesłanką jest położenie działki inwestycyjnej względem nieruchomości wsi [...], wziął pod uwagę przedmiotową mapę.
W ocenie Sądu I instancji, nie można również podzielić stanowiska organu, że inwestycja stanowić ma uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej przebiegającej zgodnie z linią zabudowy występującą na działkach przyległych, bowiem tylko jedna z działek przyległych do działki inwestora jest zabudowana. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma znaczenia, że na analizowanym terenie (tj. przy drodze gruntowej, biegnącej do wsi [...]) znajduje się jeszcze jedna nieruchomość zabudowana, bowiem jej położenie wobec nieruchomości skarżącego wskazuje na brak możliwości uznania, że inwestycja skarżącego stanowiłaby "uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej". Sąd I instancji podkreślił, że położenie przy drodze gruntowej dwóch nieruchomości zabudowanych, nie uprawnia do zastosowania wyjątku polegającego na "uzupełnieniu zabudowy mieszkaniowej".
Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że planowana inwestycja nie mieści się również w wyjątkach od zakazu zabudowy wymienionych w § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, w szczególności polegające na braku wyjaśnienia w jego treści, na jakiej podstawie Sąd I instancji dokonał własnych ustaleń faktycznych odbiegających od tych dokonanych przez organ w zaskarżonej decyzji.
Po drugie, naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe odwołanie się w rozstrzygnięciu do akt sprawy, co skutkowało dokonaniem ustaleń faktycznych niemających potwierdzenia w materiale dowodowym, że nieruchomość skarżącego nie leży w obrębie zwartej zabudowy wsi.
Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a następnie dokonanie przez Sąd I instancji własnych, odmiennych ustaleń od tych poczynionych przez organ administracji w zaskarżonej decyzji.
Po czwarte, naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. przez brak jego zastosowania w sytuacji naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności w zakresie oceny intensywności zabudowy wsi [...].
Po piąte, naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i błędne uznanie, że nieruchomość skarżącego znajduje się w znacznej odległości od innych zabudowanych nieruchomości i poza terenem zwartej zabudowy wsi, gdyż jest położona przy drodze przylegającej do drogi głównej przy pominięciu okoliczności, że nieruchomość skarżącego jest położona obok nieruchomości zabudowanych, jak też w bliskim sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych przy drodze głównej.
Po szóste, naruszenie art. 1 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem legalności i prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz dokonanie nowych ustaleń faktycznych w sprawie, co, w ocenie skarżącego, stanowi niedopuszczalne przekroczenie kognicji sądu administracyjnego.
Po siódme, naruszenie art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy nie istniały przesłanki do oddalenia skargi.
Skarżący podniósł również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, naruszenie przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię dotyczącą pojęcia zwartej zabudowy w odniesieniu do obszaru wiejskiego.
Po drugie, naruszenie przepisu art. § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na wadliwej subsumpcji tego przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy bez uwzględnienia okoliczności faktycznych dotyczących położenia nieruchomości skarżącego.
Po trzecie, naruszenie art. 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przekroczeniem przez Sąd I instancji zakresu kognicji określonej we wskazanym przepisie i dokonaniem własnych, nowych ustaleń faktycznych, co jest niedopuszczalne i sprzeczne z normą wskazaną w art. 1 p.p.s.a., która dopuszcza tylko możliwość kontroli działalności administracji publicznej, a zatem dokonanie badania w zakresie prawidłowości i legalności przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub w przypadku uznania, że wskazane zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a., poprzez jej uwzględnienie i uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r.
Wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji nie naruszył dyspozycji art. 1 ustawy p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, a nie własnych ustaleń faktycznych, co podnosi skarga kasacyjna. Wynika to z tego, że sąd administracyjny dokonuje kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy na podstawie akt administracyjnych danej sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że nie może przesłuchiwać świadków, powoływać biegłych czy zarządzać oględzin, lecz powinien oczywiście dokonać oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego w oparciu o który właściwy organ wydał zaskarżoną ostateczną decyzję poddaną kontroli sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie analiza akt sprawy niewątpliwie prowadzi do wniosku, że przedmiotowa działka nr [...] jest zlokalizowana w odległości 100 m od linii brzegu rzeki [...].
Z kolei § 4 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. wprowadza jednoznacznie zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Ponadto, ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy i poddane kontroli przez Sąd I instancji, także w oparciu o akta administracyjne tej sprawy, wbrew zarzutom kasacyjnym nie spowodowały, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 133 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy określone przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym także odnośnie przyjętego stanu faktycznego przez właściwe organy, a poddanego kontroli przez Sąd I instancji.
Trzeba także zaznaczyć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Po drugie, kluczową kwestią występującą w tej sprawie, a wymagającą rozstrzygnięcia, jest ocena prawna, czy w stanie faktycznym tej sprawy ma zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 powyższego rozporządzenia Wojewody, który przewiduje odstępstwa od zakazu wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 8. Stanowi on bowiem, że zakazu który wprowadza § 4 ust. 1 pkt 8 nie stosuje się w odniesieniu do "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie opowiada się za wykładnią tego przepisu dokonaną w wyroku NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2091/11, która przyjmuje, że spójnik "oraz" jak i spójnik "i" czy też "również" są to spójniki łączne.
Oznacza to w realiach przedmiotowej sprawy, że odstępstwo od zakazu jest dozwolone jeżeli jednocześnie wystąpi sytuacja, w której teren inwestycji jest projektowany na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), oraz kiedy planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.
Natomiast w stanie faktycznym tej sprawy powyższa przesłanka oczywiście nie zachodzi, ponieważ z ustaleń faktycznych wynika, że obszar projektowanej inwestycji na działce nr [...] obręb [...] gmina [...] nie jest projektowany na obszarze zwartej zabudowy, jak i nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Dlatego też, niezależnie nawet od przyjętej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia Wojewody nie jest spełniony wyjątek od zakazu, który wprowadza § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia jak i nie jest to oczywiście urządzenie wodne czy też obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki wodnej, leśnej czy też rybackiej.
Należy przy tym zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę prawną odnośnie kwestii braku zwartej zabudowy wsi [...] na tym terenie przy danej drodze gruntowej jak i braku przesłanki uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, gdyż tylko jedna z działek przyległych do działki inwestora jest zabudowana. Ponadto należy podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania tej gminy dopuszcza takie inwestycje, lecz oczywiście po uprzednim wystąpieniu przesłanek z § 4 ust. 5 pkt 1, co w tej sprawie nie nastąpiło.
Po trzecie, dlatego też chybiony jest także całkowicie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji – w tym stanie faktycznym sprawy – § 4 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia Wojewody z powodu jego rzekomo wadliwego zastosowania spowodowanego jego błędną jakoby subsumpcją do stanu faktycznego w tej sprawie. Powyższe oznacza ponadto, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 ustawy p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia trafnie uznał, że skarga powinna zostać oddalona.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.