Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 maja 2018 r., VII SA/Wa 1928/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z/s w W. (Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (MWINB) dokonał w dniu 20 kwietnia 2016 r. kontroli użytkowania kładki dla pieszych nad torami linii kolejowej nr [...] Tunel-Sosnowiec. W wyroku wskazano, że organ wojewódzki ustalił, iż kładka ta powstała w 1968 r., przebiega nad sześcioma torami kolejowymi, składa się z części żelbetowej i stalowej. Część żelbetowa zlokalizowana jest nad torami 4, 6, 8, prowadzą na nią dwa biegi schodowe, które są zamknięte i trwale wygrodzone dla pieszych. Biegi schodowe na część żelbetową są popękane z miejscowym odsłoniętym zbrojeniem, spoczniki z dołu skorodowane, rozwarstwione z licznymi ubytkami betonu na krawędziach. Podpory pod biegami schodowymi z zaciekami betonu, korozją betonu i wysoleniami. Zamknięte dla ruchu pieszych przęsło żeIbetowe jest skorodowane z licznymi pęknięciami, wykruszeniami betonu, odsłoniętym skorodowanym betonem.
Stwierdzono ugięcie i przesunięcie przęsła kładki nad torami nr 6 i 8 w części żelbetowej. Kładka tej części jest podparta konstrukcją stalową (część zamknięta dla pieszych). Zarządca obiektu przedłożył protokół z kontroli okresowej rocznej z 2015 r., w którym zgodnie z przyjętą skalą ocen elementów kolejowego obiektu inżynieryjnego stan obiektu oceniono jako dostateczny (3/5), co oznacza, że występują uszkodzenia świadczące o procesach degradacji zachodzących w warstwach wewnętrznych nie obniżających jednak przydatności użytkowej elementu. Za niedostateczny stan techniczny, czyli taki w którym występują uszkodzenia świadczące o zmniejszeniu przydatności i kwalifikujące element do remontu lub wymiany, uznano stan izolacji przeciwwodnej, stwierdzając jej uszkodzenie.
Kolejno w wyroku wskazano, że wykonując obowiązek nałożony postanowieniem MWINB z [...] maja 2016 r. Spółka przedłożyła ekspertyzę stanu technicznego kładki, w której szczegółowo przedstawiony został stan poszczególnych elementów kładki wahający się pomiędzy złym a dostatecznym. W posumowaniu ekspertyzy jej autor wskazał, że obiekt nie nadaje się do przebudowy. Główne elementy nośne są ogólnie złej jakości, ponadto kładka już raz była nieskutecznie przebudowana.
Dalej w wyroku VII SA/Wa 1928/17 przywołano, że opierając się na powyższych ustaleniach, MWINB działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290 ze zm., uPb), ze względu na stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki dla pieszych, decyzją z [...] maja 2017 r. nakazał Spółce do 31 sierpnia 2017 r. usunąć stwierdzone nieprawidłowości stanu technicznego ww. obiektu. Organ wojewódzki orzekł, że zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w dokumentacji uzupełniającej do opracowania "Wykonanie ekspertyzy stanu technicznego kładki w stacji Olkusz km 44.972 na linii kolejowej nr 62 Tunel-Sosnowiec" - autorstwa inż. Dariusza Mączki - należy: 1. naprawić żelbetowe podpory i dźwigary, belki nośne biegów schodowych poprzez naprawę miejscową betonu i skorodowanej stali zbrojeniowej;
- 2. naprawić skorodowane stopnie biegów schodowych poprzez uzupełnienie ubytków betonu i zabezpieczenie antykorozyjne;
- 3. lokalnie naprawić dylatacje poprzeczne pomiędzy pomostem kładki a biegami schodowymi poprzez uszczelnienie przerw dylatacyjnych.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku rozpoznania odwołania Spółki od powyższej decyzji GINB wydał powołaną na wstępie decyzję z [...] lipca 2017 r., w której orzeczeniem reformatoryjnym objęty został wyłącznie wyznaczony przez organ I instancji termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ odwoławczy podał, że nieodpowiedni stan techniczny kładki nie był w sprawie kwestionowany przez Spółkę, w swoim odwołaniu zakwestionowała ona wyłącznie celowość wykonania nałożonego na nią obowiązku ze względu na to, że nakaz zawarty w decyzji dotyczy wykonania kosztownego remontu kładki w sytuacji, gdy linia kolejowa nr 62 na stacji Olkusz, w tym kładka, została objęta planami modernizacyjnymi na lata 2018-2019, a docelowo do 2024 r. Odnosząc się do treści art. 66 uPb, GINB stwierdził jednakże, że nakaz wykonania robót budowlanych, określony w oparciu o zalecenia z ekspertyzy, polegających na oczyszczeniu odsłoniętego zbrojenia i uzupełnieniu odspojonego betonu konstrukcji nośnej, uzupełnieniu ubytków betonu i zabezpieczeniu antykorozyjnym schodów oraz lokalnej naprawie dylatacji należy zakwalifikować jako minimalny zakres robót mających na celu zabezpieczenie kładki przed dalszą degradacją (korozją zbrojenia i betonu).
Zakres robót budowlanych dotyczy wykonania rutynowych, typowych prac konserwacyjnych, a nie remontu kładki. Biorąc to pod uwagę, w ocenie organu odwoławczego, nie można tym samym uznać, że wykonanie ww. robót jest niecelowe. Organ II instancji przyjął, że przyszła modernizacja linii kolejowej nr 62 nie może powodować odstąpienia od nakazu, ponieważ organy nadzoru budowlanego nie mogą opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązane są uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości, tj. wyznaczenie możliwie krótkiego, aczkolwiek racjonalnego z punktu widzenia potrzeb i obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez zobowiązaną terminu wykonania nakazanych czynności. Biorąc pod uwagę cel i zakres nałożonego obowiązku, w ocenie organu odwoławczego, nie do zaakceptowania jest – w jego ocenie – prolongowanie terminu jego wykonania o ponad dwa lata.
W wyroku VII SA/Wa 1928/17 przytoczono dalej, że skargę do WSA w Warszawie na ww. decyzję GINB złożyła [...] S.A., zaskarżając ją w części wyznaczającej termin wykonania nałożonych na stronę skarżącą obowiązków i wnosząc o jej uchylenie w tym zakresie.
Powyższemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie art. 66 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. określenie zbyt krótkiego terminu usunięcia nieprawidłowości.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach swego orzeczenia sąd wojewódzki, mając na uwadze kierunek wykładni nadanej art. 66 ust. 1 uPb, nie znalazł argumentów pozwalających uznać, by niecelowość wyznaczenia terminu krótszego aniżeli oczekiwany przez stronę (do 31 grudnia 2019 r.) mogłaby być dowodzona tym, że stwierdzone nieprawidłowości w obiekcie nie wpływają na bezpieczeństwo. Okoliczność, że w toku badań kładki nie stwierdzono uszkodzeń o charakterze wytrzymałościowym, a przy tym część ważnych z punktu widzenia bezpieczeństwa użytkowników kładki elementów (osłony przeciwporażeniowe, balustrada) jest w stanie dobrym nie oznacza, że zarządca obiektu – pomijając obowiązek ustawowy – może powstrzymać się od przeprowadzenia doraźnych prac koniecznych do zapewnienia bezpiecznego odbywania się po kładce ruchu pieszych do czasu jej zamknięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] S.A. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię:
- - art. 66 ust. 1 uPb polegającą na przyjęciu, że planowanie rozbiórki kładki nie stanowi podstawy do ustalenia terminu wykonania obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w taki sposób, by termin ten umożliwiał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości kładki poprzez jej rozbiórkę i wybudowania na jej miejsce nowej kładki, co umożliwi poczynienie przez zobowiązanego znacznych oszczędności, polegających na uniknięciu remontu kładki, która niebawem zostanie rozebrana;
oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302, Ppsa) w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy ze względu na istotne naruszenie przez organ przepisów postępowania, polegające na nieuwzględnienie przy ustaleniu terminu wykonania obowiązku interesu strony skarżącej, decyzja organu powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.
Strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,
- 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że brak jest podstaw do przyjęcia, że plany modernizacyjne Spółki nie powinny być uwzględniane przy określaniu długości terminu. Na konieczność uwzględnienia interesu obywateli i interesu społecznego przy ustalaniu przedmiotowego terminu wskazuje sam art. 66 ust. 1 uPb, który nieprzypadkowo naruszenia wskazane w punktach 1-4 różnicuje pod kątem niosącego za sobą zagrożenia społecznego, a co za tym idzie pod kątem społecznego interesu w szybkości ich usunięcia.
Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a. sprowadzający się do braku uwzględnienia interesu Spółki przy ustaleniu terminu wykonania nakazanego obowiązku.
Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji.
W dalszej kolejności winna przekonać sąd, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.
Z art. 7 K.p.a. wynika jedna z zasad ogólnych postępowania administracyjnego –określana zazwyczaj jako zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Te wartości ma mieć na względzie załatwiający sprawę administracyjną organ. Niezależnie od tego, że Spółkę trudno utożsamiać z "obywatelami", o których mowa w art. 7 K.p.a., a gdyby nawet założyć, że w istocie chodzi o potrzebę godzenia interesu społecznego z interesem strony postępowania, także strony nie będącej "obywatelem" w rozumieniu cyt. przepisu, realizacja powyższej zasady ogólnej sprowadzać się winna do oceny owego interesu jako "słusznego", nadto rozważenia przez organ relacji między tak ujętym interesem strony, a interesem społecznym. Trafnie – zdaniem Sądu Naczelnego – sąd pierwszej instancji przyjął, że tylko wyjątkowe przyczyny niepozwalające na bezzwłoczne usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień powinny być uważane za usprawiedliwiające odroczenie przez organ nadzoru budowlanego terminu wykonania koniecznych prac, a ponadto pierwszeństwo zawsze powinny mieć takie roboty, które są niezbędne z punktu widzenia bezpieczeństwa zarówno korzystających z obiektu budowlanego, jak i osób trzecich.
Zgodzić się także wypadnie i z tym stwierdzeniem sądu a quo, wedle którego trudno w powyższym podziale wynikającym z zagrożenia, jakie dany obiekt tworzy, dostrzegać podstawę do odstąpienia od jak najszybszej likwidacji stwierdzonych nieprawidłowości, jeżeli jest to obiektywnie w danym przypadku możliwe.
Nie ma wątpliwości, że zaniedbania Spółki, które doprowadziły kładkę dla pieszych nad linią kolejową do obiektywnie złego stanu technicznego tego obiektu, potencjalnie oddziaływującego negatywnie na inne dobra, wymagało przy uwzględnieniu zakresu nałożonego obowiązku takiego wskazania terminu wykonania nakazu, przy realnie możliwym wykonaniu zaleconych robót budowlanych i nie przekraczając w ten sposób możliwości strony – administratora obiektu. Organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu skorygował termin wykonania nakazanych robót uwzględniając interes Spółki. Okoliczność eksponowana w skardze kasacyjnej planowanego remontu linii kolejowej, co wiązać się ma z rozbiórką kładki dla pieszych nie dowodzą naruszenia art. 7 K.p.a., a w konsekwencji nie prowadza do wniosku, że sąd wojewódzki nie uchylając zaskarżonej decyzji, naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
B. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 66 ust. 1 uPb poprzez przyjęcie, że planowana rozbiórka przedmiotowej kładki pieszej nie stanowi podstawy do ustalenia terminu wykonania nałożonego obowiązku w taki sposób, aby termin ten umożliwiał rozbiórkę tego obiektu, a co za tym idzie poczynienie znacznych oszczędności. Z przywołanego przepisu wynika, że "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". Argumentacja skargi kasacyjnej, wbrew jej deklarowanej formy naruszenia prawa materialnego, nie wskazuje na zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 uPb, a raczej na jego niewłaściwe zastosowanie.
Spółka oczekując wyznaczenia w zaskarżonej decyzji określonego datą terminu wykonania nakazanych robót, których zakres jest stosunkowo niewielki i nie pociągający za sobą – w ocenie Sądu Naczelnego – szczególnych trudności, w praktyce chciałaby doprowadzić do stanu, w którym spodziewana przez stronę skarżącą rozbiórka przedmiotowego obiektu łącząca się z remontem linii kolejowej w istocie stanowiłaby o bezprzedmiotowości wydanego nakazu. Tak rozumiany zarzut nie jest trafny. Zasadnie sąd wojewódzki wywodził, że ustawodawca bliżej nie precyzując w jakim terminie powinny zostać wykonane prace nadające obiektowi budowlanemu ponownie stan "odpowiedni", miał na uwadze, że każdy przypadek wymaga zindywidualizowanej oceny organu. W tym zakresie zaś organ powinien kierować się tak obiektywnymi względami (specyfiką i rodzajem koniecznym prac, ich skomplikowaniem, wymaganiami technicznymi), jak i interesem publicznym związanym z obowiązkiem osiągnięcia wyznaczonego w ustawie celu stosowanej normy prawnej ("doprowadzenie do usunięcia nieprawidłowości").
Zgodzić się należy i z tym stwierdzeniem zawartym w zaskarżonym wyroku, wedle którego przesłankom, w oparciu o które wyznaczany jest termin wykonania nałożonego w powyższym trybie obowiązku, można nadać ściśle określoną obiektywną treść, której podstawowym elementem jest z jednej strony wymóg wymuszenia na drodze administracyjnej na właścicielu obiektu budowlanego doprowadzenia do jak najszybszego usunięcia nieprawidłowości i uzyskania w ten sposób stanu zgodności z prawem, z drugiej zaś konieczność zastosowania reakcji nie tylko adekwatnej do skali naruszenia, ale również wykonalnej i dającej się racjonalnie przez stronę zrealizować. Słusznie przeto sąd pierwszej instancji przyjął, iż dowolność lub arbitralność wyznaczenia takiego terminu nie może zatem być dowodzona innymi okolicznościami, w szczególności argumentacją nastawioną na wykazanie niecelowości prowadzenia robót w określonym czasie, czy też nieracjonalności ich wydatkowania, w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie trafnie ponadto wskazano na taki sposób rozumienia dyrektyw wyboru terminu, jaki jest prezentowany w judykaturze.
C. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.