Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., VII SA/Wa 287/21, oddalił skargę B. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej SKO) z dnia 10 grudnia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 1, art. 2, art, 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U.2018.570) oraz art. 104 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek B. i K. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. (dalej Wójt) z 28 października 2019 r., którą ustalono warunki zabudowy na rzecz M. S. dla inwestycji: "budowa budynku produkcyjno-usługowego z zapleczem socjalnym oraz zbiornika na nieczystości ciekłe pojemności do 10 m3, przewidzianej do realizacji w zabudowie produkcyjno-usługowej, na działkach nr [...],[...] i [...] w miejscowości P., gmina S." - odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
W skardze na tę decyzję B. G. i K. G. wnieśli o jej uchylenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Zdaniem Sądu, w sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta inwestycją, brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2020.293 ze zm.; dalej u.p.z.p.) i taką decyzję inwestor uzyskał w dniu 28 października 2019 r. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków.
Zatem dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie, zdaniem Sądu, miała ocena zaskarżonej decyzji i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy pod kątem tego, czy organ wykazał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., które uprawniały Wójta do wydania decyzji o określonej treści. Skoro w realiach niniejszej sprawy obszar analizowany został wyznaczony w sposób dopuszczony przepisami prawa, to nie sposób czynić z tego tytułu organowi zarzutów "rażącego" naruszenia prawa. Dla oceny prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego okoliczność uwzględnienia wniosku inwestora o ujęcie w obszarze analizowanym wskazanej działki nie ma, zdaniem Sądu, żadnego znaczenia w sytuacji, gdy został on wyznaczony w prawnie dopuszczalny sposób. Co do konieczności dokonania oceny w zakresie przeznaczenia wyłączonych z produkcji rolnej gruntów pod zabudowę usługową, a nie produkcyjną, w toku postępowania wykazano, iż teren inwestycji objęty był zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi S. – P., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia 13 sierpnia 1992 r., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.
Tak więc i ten zarzut nie może, w opinii Sądu, świadczyć o konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wójta. Odnośnie do zarzutu dotyczącego braku kontynuacji funkcji i przeznaczenia terenu zasadnie organ w decyzji wskazał, że Wójt w sposób prawidłowy za działki sąsiednie uznał wszystkie nieruchomości zlokalizowane w obszarze objętym analizą. Sąd podkreślił, że również przez tego rodzaju działanie nie dopuścił się "rażącego" naruszenia prawa. Pojęcie kontynuacji funkcji i parametrów Wójt rozumiał szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy mogło być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, to jest o funkcji, która nie znajduje kontynuacji lub też uzupełnienia na obszarze poddanym analizie.
Nie można zatem było uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami już istniejącymi. W obszarze objętym analizą występowały budynki o charakterze usługowym - działka nr [...] (sklep); [...],[...],[...] (świetlica wiejska). Faktem jest, iż planowana przez inwestora działalność ma charakter produkcyjno-usługowy i ma polegać na produkcji i sprzedaży ogrodzeń, bram, furtek oraz balustrad i tego rodzaju usług i produkcji nie można stwierdzić w obszarze analizowanym (brak identycznych usług). Jednakże kontynuacji funkcji nie można, zdaniem Sądu, rozumieć w taki sposób, jak wskazują skarżący, to jest wyłącznie jako możliwość powielenia w pełnym zakresie funkcji, która już występuje w obszarze analizowanym. Powyższe doprowadziłoby do sytuacji, w której dopuszczalną funkcją, którą można byłoby wprowadzić w dany obszar, byłaby tylko dokładnie ta sama funkcja, która już tam istnieje.
Byłoby to sprzeczne z logiką i prowadziłoby do faktycznego ograniczania prowadzenia działalności gospodarczej na danych terenach. Natomiast projektowana przez inwestora funkcja nie będzie sprzeczna z funkcjami zabudowy, występującymi w obszarze objętym analizą. Inwestor nie projektuje budowy dużego zakładu przemysłowego (np. dużej fabryki), ani inwestycji, która mogłaby zostać sklasyfikowana jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko. Będzie to budynek o funkcji produkcyjno-usługowej, który będzie mógł funkcjonować obok wzniesionych w tym obszarze budynków. Inwestor będzie w nim świadczył usługi również dla mieszkańców, polegające na produkcji ogrodzeń, balustrad, furtek i bram oraz sprzedaży tych produktów między innymi dla mieszkańców miejscowości, w której znajduje się działka objęta inwestycją. To, że w okolicy nie ma takiej działalności może być w dłuższej perspektywie zaletą, a nie wadą zaskarżonej inwestycji, biorąc pod uwagę charakter analizowanego obszaru.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. G. i K. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
- - w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.):
- 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że wyznaczone w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego zostały określone w sposób prawidłowy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że zostały one dostosowywane wyłącznie w celu pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora;
- 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że inwestycja zaprojektowana na działkach nr [...],[...],[...] stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, podczas gdy zaprojektowana inwestycja ma zupełnie inne przeznaczenie od dominującej na obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, a jej gabaryty w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy istniejącej;
- - w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, w związku z uznaniem, że uchybienia w analizie funkcji popełnione w trakcie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie przez Wójta Gminy S. w dniu 19 października 2019 r. decyzji nie mają charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy analiza funkcji oraz cech zabudowy została wykonana w sposób niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami;
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a w konsekwencji nie uchylenie wadliwej decyzji organu, podczas gdy spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podkreślić przede wszystkim trzeba, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, a zatem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia ma nie to, czy w sprawie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (np. wyrok NSA z 12.10.2022r., II OSK 1475/21, LEX nr 3419253). Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów.
Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (np. wyrok NSA z 6.10.2022r., II OSK 3290/19, LEX nr 3419912). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (np. wyrok NSA z 12.07.2022r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446).
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucają, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia 28 października 2019 r., którą ustalono warunki zabudowy, została podjęta z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez błędną wykładnię tych przepisów, co – w opinii skarżących kasacyjnie – doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Jak już wyżej podkreślono, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie można zatem rażąco naruszyć prawa stosując błędną jego wykładnię. W odniesieniu do powyższego zagadnienia Sąd I instancji przeprowadził wnikliwe rozważania, prawidłowo wykazując, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. To, że skarżący opowiadają się za odmienną wykładnią wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, nie oznacza, że kwestionowana przez nich decyzja rażąco naruszyła prawo. Nawet bowiem przyjmując, abstrahując od tego, iż w realiach niniejszej sprawy brak jest do tego uzasadnionych podstaw, że przyjęta przez organ administracyjny wykładnia wskazanych przepisów nie była właściwa, nie można takiego naruszenia uważać za rażące.
W konsekwencji powyższego, skoro w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, to nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Ich zasadność bowiem miałaby miejsce tylko w sytuacji, gdyby w sprawie prawo zostało naruszone w sposób rażący. Tego jednak w niniejszej sprawie nie wykazano.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.