Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2675/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/GL 243/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpatrzeniu skargi W.Z., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łazach z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej sołectwa Chruszczobród-Piaski (pkt 1 wyroku), natomiast w pozostałej części skargę oddalił (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że W.Z. w piśmie z dnia 21 grudnia 2011 r. domagał się stwierdzenia nieważności powołanej wyżej uchwały zarzucając naruszenie art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.) oraz art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.). W uzasadnieniu skargi przedstawiono okoliczności mające przemawiać za jej zasadnością.

Uwzględniając skargę w części, Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę skarżącego, że niektóre zapisy zaskarżonej uchwały godzą w sposób bezpośredni w jego interes prawny, jako właściciela znajdującej się w obszarze objętym zmianą studium nieruchomości gruntowej. Część zapisów zaskarżonej uchwały wprowadza bowiem ograniczenia dotyczące wydobywania znajdujących się na tej nieruchomości złóż kopalin, a to udokumentowanego złoża piasku w ilości 369 241 Mg oraz nie przewiduje możliwości eksploatacji części złoża dolomitów triasowych oznaczonego jako "Gołuchowice – pole W". Złoża tych kopalin na mocy art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981, ze zm.), jako niewymienione w ust. 1 tego artykułu są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej. Na gruncie zaś obowiązującej w dacie podejmowania uchwały ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.), złoża takie stanowiły część składową nieruchomości.

W szczególności należy zwrócić uwagę na ograniczenia zawarte w zapisach dotyczących kierunków zmian w strukturze przestrzennej gmin, zamieszczonych na s. 35 załącznika nr 2 do uchwały (rozdz. 4.8.3 lit e), które odnoszą się do projektowanej kopalni piasku o pow. łącznej 6,98 ha. Ustalenia te nakładają na właściciela terenu dwa obowiązki, tj. przekazywania raportów z głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych na terenie planowanego przedsięwzięcia w strefie ochrony pośredniej ujęcia wód TR 3 Trzebiesławice (pkt 3) oraz nakazują uzgodnienie (z uwzględnieniem gminy) drogi transportu eksploatowanego piasku (pkt 4). Postanowienie zobowiązujące właściciela terenu do przekazywania raportów geodezyjnych z głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody w Trzebiesławicach zostało powtórzone następnie na s. 49 omawianego załącznika nr 2 do uchwały (rozdział 9.5.2 pkt 3b).

Ponadto na s. 51 załącznika nr 2 (rozdz. 9.6) zamieszczony został zapis dopuszczający (poza obszarami urbanizacji oraz obszarami objętymi ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody) eksploatację surowców pospolitych, takich jak żwiry lub piaski, pod warunkiem m.in. ograniczenia powierzchni eksploatacji do nie większej niż 2,0 ha lub wydobycia nieprzekraczającego 20 000 m³ rocznie oraz pod warunkiem prowadzenia eksploatacji bez użycia materiałów wybuchowych. Wymienione zapisy w sposób bezpośredni kształtują sytuację prawną skarżącego, jako właściciela nieruchomości, do którego odnosi się wprost część zacytowanych postanowień Studium. Rada Miejska w Łazach zamieszczając te postanowienia w Studium, stanowiącym akt kierownictwa wewnętrznego, naruszyła zatem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy regulujące zasady i tryb uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie dawały Radzie Miejskiej w Łazach umocowania do ograniczenia możliwości korzystania z rzeczy przez jej właściciela.

Ustalenia studium winny bowiem określać jedynie politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzone ograniczenia prawa właściciela gruntu do wydobywania kruszyw pospolitych zalegających na jego nieruchomości Rada mogła w szczególności wprowadzić przepisami planu miejscowego, a nie przepisami zaskarżonej uchwały. Także w przypadku wprowadzania w planie miejscowym ograniczeń w wydobywaniu kopalin organ stanowiący gminy musi mieć na uwadze przepisy rangi konstytucyjnej, a w szczególności art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Gminny planista ograniczając wynikające z art. 140 kc prawo korzystania przez właściciela z rzeczy obejmujące prawo wydobywania kopalin pospolitych może to uczynić kierując się potrzebą ochrony innych konstytucyjnych wartości. Wziąć należy tutaj także pod uwagę przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, a w szczególności jej art. 125 nakazujący ochronę złóż kopalin polegającą na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym ich wykorzystaniu, w tym także kopalin towarzyszących.

Jednakże, szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochroną środowiska określają przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. W toku uchwalania planu miejscowego rada gminy winna zachować zatem dużą ostrożność we wprowadzaniu ograniczeń w sposobach zagospodarowania terenów górniczych, bowiem tereny te podlegają ustawowej ochronie (art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wprawdzie skarżący w dacie uchwalania skarżonej zmiany Studium nie dysponował jeszcze koncesją zezwalającą mu na wydobywanie piasku oraz ewentualnie dolomitu triasowego, a zatem nie doszło jeszcze do wyznaczenia terenu górniczego, który stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. oraz art. 32 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. wyznacza się w koncesji, tym niemniej gminny planista winien mieć na uwadze regulacje normatywne wynikające z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analizując przewidziany w zaskarżonej zmianie Studium zakaz wydobywania piasków oraz żwirów na powierzchni większej niż 2 ha należy wskazać, że podobnego rodzaju zakaz zamieszczony został w obowiązującym planie miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Łazach Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i gminy Łazy (Dz.Urz. Woj. Śląskiego Nr 140, poz. 3955, ze zm.). Zakaz ten dodatkowo ograniczył także możliwość rocznego wydobycia kopalin do 10 000 m³. Ustalenia te dotyczyły jednak Strefy Ochronnej Parku Krajobrazowego "Orlich Gniazd" (por. § 36 ust. 2 pkt 2 lit. r. tekstu planu). Z mapy obszarów chronionych, zamieszczonej w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały, wynika natomiast, że nieruchomość skarżącego jest położona poza obszarem tej strefy oraz innymi terenami chronionymi.

Należy zatem uznać zasadność podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego niedopuszczalnego ograniczenia regulacjami zawartymi w Studium, możliwości wydobywania przez niego przedmiotowej kopaliny do granic "władztwa koncesyjnego starosty".

Mając na uwadze charakter uchwały w sprawie studium oraz brak wykazania przez skarżącego, że prowadzi on działalność gospodarczą, Sąd nie mógł odnieść się do kwestii naruszenia przez Radę przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Z urzędu Sąd zwrócił uwagę na inne wynikające ze Studium ograniczenia dotyczące eksploatacji surowców pospolitych, takich jak żwiry lub piaski (s. 51 załącznika nr 2), a mianowicie dopuszczające ich wydobywanie pod warunkiem wcześniejszego udokumentowania złoża oraz zmiany planu miejscowego. Unormowanie to narusza przepisy aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. W art. 4 tej ustawy zezwolono bowiem na wydobywanie takich surowców bez konieczności spełnienia obu tych obowiązków w przypadku, gdy wydobycie takie ma służyć zaspokojeniu potrzeb własnych przez osobę fizyczną z nieruchomości stanowiącej przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną. Zwolnienie to obejmuje przypadki wydobycia tych kopalin bez użycia środków strzałowych, w ilości nie większej niż 10 m³ rocznie oraz pod warunkiem nie naruszenia przeznaczenia nieruchomości.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, tego rodzaju wydobywanie żwirów i piasków jest dopuszczalne pod warunkiem zawiadomienia o tym na piśmie starosty. Przepisy tej ustawy przewidują jedynie możliwość sporządzenia planu miejscowego dla terenu górniczego i tylko w przypadku, jeżeli w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska (art.104 ust. 2 ustawy). Przepis art. 53 ust. 6 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. przewidywał z kolei możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały o odstąpieniu od sporządzenia planu dla terenu górniczego w sytuacji, jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 40 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz U. Nr 213, poz. 1397), za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uznane zostało wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową z obszaru górniczego o powierzchni większej niż 2 ha lub o wydobyciu większym niż 20 000 m³.

Tym samym nałożenie obowiązku zmiany planu miejscowego dla terenu górniczego przed przystąpieniem do wydobywania piasków lub żwirów bez rozważenia możliwości odstąpienia od tego obowiązku było również niezgodne z unormowaniem rangi ustawowej, obowiązującym w dacie przyjmowania zaskarżonej uchwały. W ówczesnym stanie prawnym plan miejscowy dla terenu górniczego był sporządzany na koszt przedsiębiorcy górniczego (art. 53 ust. 4 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r.), przez co zapis taki praktycznie mógł przekreślać opłacalność wydobycia omawianych kopalin.

Także w kwestii obowiązku nałożonego na właściciela nieruchomości położonej w sołectwie Chruszczobród – Piaski, na której projektowana jest budowa kopalni piasku, którym nakazano sporządzanie i przekazywanie podczas wykonywania robót ziemnych raportów geodezyjnych dotyczących głębokości wyrobiska, należy wskazać, że Rada nie miała podstaw prawnych do ich nałożenia ustaleniami Studium. Nałożenie takiego obowiązku mogło mieć miejsce co najwyżej w planie miejscowym i to w wyniku uzgodnień z Dyrektorem RZGW w Gliwicach. Projekt studium w odróżnieniu od projektu planu miejscowego nie podlega też uzgodnieniu z tym organem.

Podobnie żaden przepis prawa nie zezwalał Radzie Miejskiej w Łazach na nałożenie na właściciela przedmiotowej nieruchomości obowiązku uzgodnienia dróg transportu eksploatowanego piasku. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia ostatnio wskazanym ustaleniem art. 1 ustawy o drogach publicznych, zwrócić jednak należy uwagę na uprawnienia przysługujące zarządcy drogi wskazane w art. 20 tej ustawy, a także na przepisy art. 10 ust. 5, 10 i 10a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.). Przepisy te dają staroście prawo zarządzania ruchem na drogach gminnych i powiatowych, w tym stosowania znaków i sygnałów drogowych, którymi można wprowadzać określone nakazy czy zakazy związane z organizacją ruchu.

Już tylko ze wskazanych wyżej powodów część zakwestionowanych przez skarżącego uregulowań zawartych w zaskarżonej uchwale, które naruszały jego interes prawny nie mogło się ostać, jako że podjęto je nie tylko z naruszeniem zasad sporządzania studium, ale także z naruszeniem szeregu innych powszechnie obowiązujących przepisów prawnych.

Zaskarżona uchwała została podjęta także z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, z uwagi na niewłaściwą treść jej załączników graficznych, co uniemożliwiło Sądowi stwierdzenie nieważności tylko omówionych wyżej postanowień zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 12 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. W art. 10 ust. 4 tej ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganego zakresu projektu studium w części tekstowej i graficznej. Z § 4 ust. 1 pkt 1 wydanego w oparciu o to upoważnienie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U.

Nr 118, poz. 1233) wynika zaś, że projekt studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej. Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łazy zostały przedstawione w formie tekstowej w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz w formie graficznej w postaci załącznika nr 4. Drugi z tych załączników jest mapą obrazującą istniejące uwarunkowania, sporządzoną w skali 1: 10 000. W obu tych załącznikach, wbrew wyraźnemu unormowaniu ustawowemu wynikającemu z art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zostały uwzględnione złoża piasku zalegające na nieruchomości skarżącego mimo, że ich dokumentacja została zatwierdzona w 2010 r. przez Marszałka Województwa Śląskiego. W obu tych załącznikach nie zostały także uwzględnione złoża dolomitów triasowych stanowiące, jak wynika z pisma Państwowego Instytutu Geologicznego, kopalinę towarzyszącą nad złożem rud cynku i ołowiu "Gołuchowice", które zostało udokumentowane w 1989 r. jako złoże dolomitów triasowych dla hutnictwa "Gołuchowice - pole W". Zarówno na mapie stanowiącej załącznik nr 4, jak i w tekstowym załączniku nr 1 zostało zaś wskazane, że na nieruchomości skarżącego zalega jedynie złoże rud cynku i ołowiu "Gołuchowice".

Złoże dolomitów triasowych nie zostało wskazane także w załączniku nr 2 stanowiącym część opisową ustaleń określających kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, ani w załączniku nr 5 stanowiącym rysunek przedstawiający zmianę studium kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łazy. Z kolei złoże piasków zostało uwzględnione wyłącznie na mapie stanowiącej załącznik nr 5 do uchwały przedstawiającej kierunki zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łazy. Błędnie jednak oznaczono na tej mapie złoża pól B i C (nie zostały one okonturowane), a dla zachodniej część złoża (pola A) pozostawiono oznaczenie takie, jak dla obszarów leśnych. Tymczasem art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględnić w studium uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/GL 243/12, Rada Miejska w Łazach zaskarżyła pkt 1 i 3 tego wyroku, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. - art. 227 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz.U. Nr 163, poz. 981) poprzez dokonywanie oceny legalności zaskarżonej uchwały w oparciu o przepisy, które nie obowiązywały w dacie jej podejmowania,
2. - art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że Rada Miejska w Łazach podejmując zaskarżoną uchwałę dopuściła się naruszenia zasad i trybu sporządzenia studium w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w części (tj. w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku),
3. - art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że w Studium należało uwzględnić złoże dolomitów triasowych "Gołuchowice - pole W" położonych, jako kopalina towarzysząca, nad złożem cynku i ołowiu "Gołuchowice",
4. - art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że w zaskarżonym Studium niedopuszczalne było jako określenie zasad ochrony środowiska i jego zasobów: nałożenie obowiązku raportowania o głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych na terenie planowanego przedsięwzięcia w strefie ochrony pośredniej ujęcia wód TR 3 Trzebiesłąwice, nałożenie obowiązku uzgodnienia z uwzględnieniem gminy drogi transportu eksploatowanego piasku, ograniczenie możliwości eksploatacji surowców pospolitych do powierzchni nie większej niż 2 ha lub wydobycia nieprzekraczającego 20 000 m3,
5. - art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że niedopuszczalne było nałożenie w Studium obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszaru eksploatacji kopalin,
6. - art. 10 ust. 2 pkt 3 i art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez: uznanie, że określone w ustaleniach Studium zawierających kierunki zagospodarowania przestrzennego zasady eksploatacji złóż piasku skarżących uchybiają tym przepisom, uznanie, że błędnie zostały określone na mapie stanowiącej załącznik nr 5 do uchwały złoża piasku w polach B i C poprzez ich nieokonturowanie, zaś dla pola A pozostawiono oznaczenie jak dla obszarów leśnych.

W skardze kasacyjnej zarzucono również obrazę przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na jakiej podstawie Sąd ustalił, że złoże dolomitów triasowych "Gołuchowice - pole W" położonych, jako kopalina towarzysząca, nad złożem cynku i ołowiu "Gołuchowice" znajduje się chociażby w części na terenie Gminy Łazy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na str. 11 uzasadnienia Sąd dokonuje oceny zaskarżonej uchwały pod kątem ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Tymczasem, Studium było uchwalone przed wejściem w życie tej ustawy, dlatego nie można jego rozwiązań konfrontować z zapisami nowej ustawy. W tym zakresie miarodajny jest stan prawny obowiązujący na dzień podejmowania uchwały. Trudno także zgodzić się z twierdzeniami Sądu, jakoby w myśl art. 10 ust. 3 nowego Prawa górniczego, niezależnie od faktycznych podstaw tego twierdzenia, własność złóż dolomitu triasowego "Gołuchowice - pole W" stanowiło składową część nieruchomości. Pomimo zmian wynikających z art. 10 nowego Prawa geologicznego i górniczego nie uchylono art. 143 kc, na co wyraźnie uwagę zwrócono w art. 11 nowego Prawa górniczego. Przesądzanie więc, że przedmiotowe złoże stanowi integralną część nieruchomości wskutek zmiany stanu prawnego, jest przedwczesne.

Nie ulega również wątpliwości, że Studium dopuszcza możliwość eksploatacji złóż piasku skarżących, przewidując jednak ograniczenia w tym zakresie. Sąd uznaje te ograniczenia za niedopuszczalne gdyż zbyt daleko ingerują one w prawo własności. Trudno się jednak z tym twierdzeniem zgodzić. Studium jest szczególnym dokumentem, który z jednej strony musi uwzględniać zastany stan (uwarunkowania), a z drugiej wyznaczać granice ewentualnych zmian (kierunki). Rada ustalając kierunki musi kierować się dyrektywami wynikającymi z art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stanowiący musi w szczególności określić kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, a także obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego (art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3). W zakresie wydobywania kopalin rada w studium (art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy) jest władna wyznaczyć obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny.

Rada już w studium może przesądzić o możliwości wydobywania kopali i granicach tych możliwości oraz posiada ku temu cały wachlarz środków począwszy od możliwości nieograniczonego wydobycia, aż do jego zakazu (filar ochronny w związku z art. 53 ust. 3 Prawa górniczego z 1994 r.), ze względu na ochronę oznaczonych dóbr. Jeżeli rada władna jest wprowadzić zakaz wydobywania kopalin, to tym bardziej władna jest wprowadzić ograniczenia. Nie można w tym kontekście zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że ewentualne ograniczenia można wprowadzić dopiero w planie miejscowym. Plan miejscowy musi być zgodny ze studium. Wprowadzenie ewentualnych ograniczeń w eksploatacji kopalin musi więc mieć swoje pierwotne źródło w studium, bowiem w innej sytuacji można zarzucić sprzeczność, jeżeli plan przewiduje ograniczenia, zaś studium już nie. Przyjęte rozwiązania w zakresie ograniczenia wydobywania kopalin w studium nie są więc bezprawną ingerencją w prawo własności, a konsekwencją rozwiązań przyjętych w ustawie, i dających organowi stanowiącemu prawo decydowania o polityce przestrzennej w gminie.

Tak samo należy odnieść się do wymogu sporządzenia planu miejscowego dla terenu planowanej eksploatacji piasku. Zapis ten w żaden sposób nie wyłącza możliwości zastosowania art. 53 ust. 6 starego Prawa geologicznego i górniczego. Co więcej, art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje organ stanowiący do określenia w studium obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów odrębnych, a do takich należał art. 53 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Wreszcie Rada władna była na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy samodzielnie ustalić, a więc niezależnie od przepisów szczególnych, obszary dla których Gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała jest wyjątkowo obszerna i składa się na nią 6 załączników. O ile więc w ramach uwarunkowań obszar eksploatacji piasku nie istnieje, o tyle przy kierunkach został już uwzględniony.

Na tym więc polega istota zmiany Studium, że o ile pierwotnie nie mogło być mowy o kopalni piasku o tyle, po zmianie Studium w ramach nowych kierunków rozwoju ładu przestrzennego taka kopalnia może już powstać. Nie można więc zgodzić się z zarzutem Sądu, że przedmiotowe złoża piasku nie zostały uwzględnione w Studium. Zostały one uwzględnione i szczegółowo opisane w części Studium zawierającej kierunki (załącznik nr 2) na str. 34 pkt 3, oraz na str. 50 pkt 9.6.8. W zakresie opisu złóż piasku w załączniku graficznym, Sąd bezkrytycznie dał wiarę zarzutom skarżącego dotyczącym "nieokonturowania złóż na polach B i C, a dla pola A pozostawienia oznaczenia takiego, jak obszarów leśnych. Złoża są prawidłowo opisane. Na rysunku "kierunków" Pola B i C (bezpośrednio do siebie przylegają) oraz pole A są wyraźnie okonturowane linią koloru granatowego i zaznaczone liniami niebieskimi i żółtymi. Na mapie oznaczono te jednostki jako obszar 2G, co legenda definiuje jako "obszar eksploatacji piasku".

Ponadto, skarżący konsekwentnie twierdził, że na terenie sołectwa Chruszczobród Piaski znajdują się także nieuwzględnione w Studium złoża dolomitów triasowych "Gołuchowice - pole W", położonych, jako kopalina towarzysząca, nad złożem cynku i ołowiu "Gołuchowice". Strona przeciwna twierdziła, że okoliczność ta nie została przez skarżącego w żaden sposób udowodniona. Sąd pierwszej instancji, dając wiarę twierdzeniom skarżącego, nie wskazał jednak na podstawie czego przyjął, że przedmiotowe złoże znajduje się na terenie Gminy Łazy i tym samym dopuścił się obrazy art. 141 § 4 Ppsa. Fakt, że złoże to występuje nad złożem cynku i ołowiu nie jest równoznaczny z przyjęciem, że jego granice są takie same jak złoża cynku i ołowiu. Nie wykazano więc w żaden sposób, że złoże dolomitów triasowych "Gołuchowice - pole W" występuje chociażby w części na terenie Gminy Łazy, a więc i ten zarzut stawiany zaskarżonej uchwale jest nietrafny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.Z. (skarżący przedmiotową uchwałę do Sądu pierwszej instancji), wniósł o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie, wskazując argumentację mającą przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej, czego domaga się W.Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Jakkolwiek bowiem przedmiotem wyroku Sądu pierwszej instancji jest akt Rady Miasta i Gminy Łazy – organu uchwałodawczego reprezentowanego przez jej przewodniczącego, to w pełni należy podzielić pogląd zawarty w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (szczegółowo w niej uzasadniony), że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ppsa) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została złożona przez pełnomocnika działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Łazy wobec wyroku, którym stwierdzono nieważność w części uchwały Rady Miasta i Gminy Łazy, przez co Rada ta nie doznała uszczerbku w uzyskaniu ochrony sądowej, a wręcz przeciwnie, złożenie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika umocowanego przez Burmistrza zmierza do obrony legalności aktu wydanego przez Radę.

Ocena Sądu pierwszej instancji dotycząca niedopuszczalności określania w uchwale w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zindywidualizowanych rozwiązań ograniczających wykonywanie prawa własności nieruchomości jest prawidłowa. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, z art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jedynie, że w studium określa się w szczególności obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk. Nałożenie w studium obowiązku raportowania o głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych oraz uzgodnienia drogi transportu eksploatowanego piasku nie mieści się w ustawowym pojęciu "zasady ochrony środowiska i jego zasobów", użytym w cytowanym wyżej przepisie. Wskazane okoliczności nie stanowią bowiem zasad, lecz sposób postępowania dla uzyskania określonej informacji (raportowanie o głębokości wyrobiska), bądź uzyskania akceptacji właściwego organu dla wytyczenia trasy transportu wydobytej kopaliny.

Także z § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium (...) wynika, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk powinny zawierać w szczególności wytyczne ich określania w planach miejscowych, wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.), obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem studium, a także uzdrowisk, o których mowa w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150, z późn. zm.). Wskazany wyżej sposób sformułowania obowiązków w zaskarżonej uchwale nie ma charakteru wytycznych do planów miejscowych, lecz samodzielnie i wprost określa obowiązki, których miejscem określenia nie może być uchwała w sprawie studium, lecz przy istnieniu ku temu podstawy prawnej, uchwała w sprawie planu miejscowego.

Zaskarżony wyrok narusza jednak art. 141 § 4 ppsa w sposób skutkujący naruszeniem także art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w jego uzasadnieniu Sąd nie wyjaśnił, dlaczego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu całego sołectwa Chruszczobród- Piaski. O ile bowiem art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w zw. z art. 134 § 1 ppsa nie wyklucza stwierdzenia nieważności aktu organu gminy w zakresie przekraczającym naruszenie tym aktem interesu prawnego skarżącego, o tyle Sąd zobowiązany jest w takim przypadku wykazać, iż stwierdzone przez niego naruszenie prawa tym aktem wykracza poza obszar terenu, będącego przedmiotem prawa przysługującego skarżącemu. Z akt sprawy wynika zaś, że teren wskazanego sołectwa obejmuje wiele nieruchomości.

W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził nieważność wszystkich postanowień zaskarżonej uchwały, dotyczących sołectwa Chruszczobród-Piaski, jednakże nie wyjaśnił, które przepisy prawa zostały naruszone tymi ustaleniami przedmiotowej uchwały, i na czym to naruszenie polega. W konsekwencji tych braków, Sąd naruszył zatem także art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ uznał zaskarżoną uchwałę za nieważną w takim zakresie, w jakim nie wykazał, aby wszystkimi swoimi ustaleniami dotyczącymi terenu sołectwa Chruszczobród-Piaski naruszała zasady lub tryb jej sporządzenia. Z powołanego art. 28 ust. 1 wynika bowiem, że naruszenie zasad sporządzania studium lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd nie wykazał, jakie zasady bądź też jakie elementy trybu sporządzenia zaskarżonej uchwały zostały naruszone w odniesieniu do tej części jej ustaleń, które dotyczą sołectwa Chruszczobród-Piaski, a nie były przedmiotem rozważań Sądu.

Sąd pierwszej instancji nie mógł również formułować oceny prawnej zaskarżonej uchwały przez pryzmat ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981, ze zm.), ponieważ uchwała ta została podjęta przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy. Uchwała ta została bowiem podjęta w dniu [...] sierpnia 2011 r., natomiast powołana ustawa weszła w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2012 r., co wynika z art. 227 tej ustawy. Aktem prawnym adekwatnym do oceny legalności zaskarżonej uchwały jest zatem ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oznacza bowiem jej nieważność od dnia jej podjęcia, dlatego nie można przyjąć, aby zaskarżona uchwała w zakwestionowanej części przez Sąd pierwszej instancji, miała być nieważna od dnia 9 sierpnia 2011 r. m.in. dlatego, że pozostaje w sprzeczności z niektórymi normami ustawy, która weszła w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2012 r.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest wyjaśnić i ocenić zaskarżoną uchwałę w takiej jej części, która dotyczy interesu prawnego skarżącego – zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – jednocześnie oceniając, czy stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa powodują konieczność orzekania także wobec ustaleń zaskarżonej uchwały w zakresie przekraczającym naruszenie interesu prawnego skarżącego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.