Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2675/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Wr 332/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] Wójt Gminy Ż. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą. W uzasadnieniu organ wywiódł, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ wyjaśnił, że teren zainwestowania może być dostępny komunikacyjnie przez projektowany zjazd, jednakże projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ wskazał także, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wójt Gminy Ż. stwierdził również, że wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,5 ha, a ponadto dzierżawi gospodarstwo o powierzchni 5,5 ha, co stanowi powierzchnię większą, niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Ż. Z tego powodu, uwzględniając treść wniosku inwestora mówiącego o zagrodowym charakterze zamierzenia, organ nie zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu I instancji, z uwagi na niespełnienie warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W odwołaniu od tej decyzji S. Ł. zarzucił, że warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej zostały zapewnione, co jego zdaniem wynika z pisma [...] S.A. z dnia [...] lutego 2011r. Ponadto, podniósł, że w przyszłości zamierza wybudować 28 budynków - dlatego zdecydował się na partycypację w kosztach wybudowania przyłączy do sieci elektroenergetycznej.

Z uwagi na uchybienia proceduralne popełnione przez organ I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zakwestionowaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność ich sanowania w ponownie prowadzonym postępowaniu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez wskazanie obszaru oddziaływania inwestycji, co pozwoli na prawidłowe określenie kręgu stron postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał też zdaniem Kolegium na ocenę, czy dopełniony został warunek sporządzenia projektu decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Organ odwoławczy zakwestionował również fakt, że większość zgromadzonych w sprawie materiałów to niepotwierdzone kopie, a nie oryginały.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I Instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z uwagi na niespełnienie warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że brak jest uzbrojenia terenu wystarczającego dla wnioskowanego zamierzenia.

Decyzję organu lokalizacyjnego ponownie zakwestionował S. Ł. zwracając uwagę, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został uzupełniony, albowiem przekazał on organowi umowę z dnia [...] lipca 2012r. zawartą pomiędzy Inwestorem a [...] S.A. Oddział we W. (nr [...]). Inwestor, zgodnie ze swoim planem inwestycyjnym, wystąpił do Wójta Gminy Ż. z pięcioma wnioskami o ustalenie warunków zabudowy na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. W ocenie odwołującego się złożone wnioski dokładnie odpowiadały umowie podpisanej z [...]. Zdaniem strony organ posiadał w aktach sprawy wszelkie dane do podjęcia korzystnej decyzji, której bezpodstawnie odmówił.

Po rozpatrzeniu odwołania S. Ł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podaniem z dnia 16 września 2010r. S. Ł. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w "zabudowie zagrodowej, polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących, wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym studnią zaopatrującą w wodę oraz zbiornikiem na ścieki lub oczyszczalnią, przewidzianej do realizacji w miejscowości W., na działce nr [...], części działki nr [...]". Kolegium wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zaznaczyło przy tym, że charakter zagrodowy inwestycji skutkuje tym, że w takim przypadku nie stosuje się warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Natomiast wszystkie pozostałe wymogi z ust. 1 pkt 2-5 w/w ustawy muszą zostać spełnione, niezależnie od tego, czy inwestycja ma charakter mieszkaniowy jednorodzinny, czy zagrodowy.

Oceniając zatem spełnienie poszczególnych warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, że planowane przez Inwestora budynki przewidziane są do realizacji na terenie niezabudowanym - są to działki oznaczone w ewidencji gruntów, jako rolne kI. [...], [...], [...], [...] i [..]; teren inwestycji (dz. nr [...], obręb W.), przylega (tzw. "sięgaczem") do działki nr [...] (drogi powiatowej), a zatem posiada dostęp do drogi publicznej; teren potencjalnego zainwestowania nie posiada jednak żadnego istniejącego uzbrojenia. Kolegium stwierdziło, że w takiej sytuacji ustawodawca przewidział, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 tej ustawy).

W ocenie Kolegium, stanowisko organu I instancji, co do niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, znajduje pełne uzasadnienie w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym. Z przekazanych do organu odwoławczego akt sprawy, jednoznacznie bowiem wynika, że istnieje zasadnicza rozbieżność pomiędzy dokumentami, mającymi potwierdzić spełnienie wymogu zapewnienia uzbrojenia terenu w sieć elektroenergetyczną, przedstawionymi w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, a treścią złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium, dokumenty te dotyczyły całkowicie odmiennego zamierzenia inwestycyjnego, zarówno pod względem rodzaju, jak i skali przedsięwzięcia. Mianowicie: warunki przyłączenia do sieci dystrybucyjnej elektroenergetycznej [...] S.A. Oddział we W. z dnia [...] lutego 2011r. ([...]), przedstawione przez inwestora, dotyczyły "zespołu 28 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, w miejscowości W., na działce nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], gmina Ż."; umowa o przyłączenie Nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. obejmuje natomiast przyłączenie obiektu: "zespołu 28 lokali mieszkalnych w 14 budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, zlokalizowanego w miejscowości W., na działce nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], gmina Ż". Kolegium stwierdziło więc, że ani umowa o przyłączenie z dnia [...] lipca 2012r., ani wcześniejsze warunki przyłączenia do sieci dystrybucyjnej z dnia [...] lutego 2011r., nie dotyczyły przedsięwzięcia wskazanego przez potencjalnego inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. budowy dwóch (lub nawet pięciu - przy łącznej ocenie dwóch wniosków Inwestora o ustalenie warunków zabudowy), budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących, w zabudowie zagrodowej.

Tym samym, zdaniem Kolegium, w pełni uzasadnione jest stanowisko organu I instancji, iż wnioskowane zamierzenie nie spełnia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 3 powołanej już ustawy. Kolegium powołało się na stanowisko [...] S.A. Oddział we W. Dział Rozwoju zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2011r. z którego wynika, że warunki przyłączenia są ważne tylko dla inwestycji obejmującej dokładnie daną ilość budynków o danej mocy, zlokalizowanych na tych działkach, natomiast w przypadku mniejszej ilości budynków wydane warunki przyłączenia nie będą miały zastosowania i w razie uznania przez [...] nieopłacalności inwestycji, odmówi ona przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej.

Odnosząc się do kwestii spełnienia pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5, Kolegium wyjaśniło, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, gdyż są to działki oznaczone w ewidencji gruntów, jako użytki rolne kl. [..], [...], [...], [...] i [...] o powierzchni 0,4090 ha.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu S. Ł. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w ocenie dowodu w postaci umowy o przyłączenie z dostawcą energii [...] S.A. z dnia [...] lipca 2012r. w sposób sprzeczny z logiką i zasadami doświadczenia życiowego;
2. 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możności składania wniosków, w sytuacji gdy zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych złożenie pisma uzupełniającego odwołanie (jeszcze przed wydaniem decyzji) i wyjaśnienie stanowiska, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie, że umowa o przyłączenie z dostawcą energii – spółką [...] S.A. gwarantuje w sposób realny zapewnienie dostawy energii elektrycznej dla planowanej inwestycji;
3. 3) naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
4. 4) art. 8, art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Ponadto skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co skutkowało odmową wydania warunków zabudowy, w sytuacji gdy co do przedmiotowej inwestycji została zawarta umowa o przyłączenie z dostawcą energii - spółką [...] S.A. w dniu [...] lipca 2012r. obejmująca budynki mieszkalne zlokalizowane na działce nr [...] w miejscowości W., gmina Ż., co wyczerpuje zakres art. 61 ust.1 pkt 3 w/w ustawy.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji, że nie spełnił przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Skarżący wskazał, że celem powołanego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektu budowlanego. Jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze właściwych urządzeń musi być gwarantowane w drodze umowy miedzy inwestorem i gestorem sieci. Zapewnieniem, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi w zakresie dostawy energii, w którym uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane.

Skarżący wskazał, że do wniosku o wydanie warunków zabudowy zostały przedłożone zawarte z dostawcą energii elektrycznej: warunki przyłączenia z dnia [...] lutego 2011r. i umowa o przyłączenie z dnia [...] lipca 2012r. Skarżący podkreślił, że w oparciu o wydane warunki przyłączenia z dnia [...] lutego 2011r. została w dniu [...] lipca 2012r. zawarta umowa o przyłączenie, której przedmiotem jest przyłączenie obiektu zespołu 28 lokali mieszkalnych w 14 budynkach mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w miejscowości W. na działce [...], [...], [...], [...], [...], gmina Ż. W umowie tej dostawca energii zobowiązał się do uzbrojenia wszystkich działek w energię elektryczną.

Co więcej, obecnie spółka [...] S.A. realizuje inwestycję objętą umową o przyłączenie z dnia [...] lipca 2012r. i wystąpiła z wnioskiem o lokalizację inwestycji celu publicznego. Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji powołują się na pismo dostawcy energii z dnia [...] lutego 2011r. dotyczące warunków przyłączenia, w którym przedsiębiorstwo energetyczne wskazuje, że warunki przyłączenia w przypadku niniejszej inwestycji (mniejszej ilości budynków) mogą ulec zmianie po ponownej analizie opłacalności wykonania uzbrojenia działek w energię elektryczną.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, że zarówno warunki przyłączenia, jak i przedmiotowa umowa o przyłączenie, dotyczą całkowicie innego zamierzenia inwestycyjnego pod względem rodzaju i skali przedsięwzięcia. Zupełnie niezasadne są też w jego ocenie twierdzenia organu, jakoby dla inwestycji będącej przedmiotem wniosku - budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących w zabudowie zagrodowej z niezbędną infrastrukturą na działce [...] i części działek [...] i [...] - zarządca sieci nie zapewni jej zasilenia w energię elektryczną, skoro umowa o przyłączenie obejmuje także inwestycję na tych działkach.

Skarżący uważa, że nie jest istotne, czy wniosek dotyczy dwóch, czy czternastu budynków, skoro zgodnie ze swoim planem inwestycyjnym wystąpił z pięcioma wnioskami o ustalenie warunków zabudowy na działkach [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości W., gmina Ż., a wszystkie one objęte są umową o przyłączenie. Skoro zatem uzbrojenie obejmuje m.in. działkę [...] i [...] to, zdaniem skarżącego, nie można twierdzić, że dotyczy odmiennej inwestycji.

Skarżący podniósł, że zgodnie ze swoim planem inwestycyjnym, złożonymi pięcioma wnioskami i toczącymi się pięcioma postępowaniami w UG Ż. o wydanie warunków zabudowy, zamierza zrealizować 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, tj. 2 budynki na działce [...], 3 budynki na działce [...], 3 budynki na działce [...], 3 budynki na działce [...], 3 budynki na działce [...]. Razem 14 budynków jednorodzinnych, z tym że każdy budynek będzie posiadał 2 lokale mieszkalne. Skarżący uważa, że nie musiał składać wniosków o wydanie warunków zabudowy dla budynków dwulokalowych, ponieważ rozgraniczenie ilości lokali jest istotne tylko w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz w realizacji przyłączy energetycznych ze względu na przewidywaną większą ilość mocy dla każdego z budynków. Zdaniem skarżącego, rozpatrywanie pojedynczego z pięciu wniosków i uzasadnienie, iż umowa o przyłączenie z dnia [...] lipca 2012r. nie dotyczy tego pojedynczego wniosku wydaje się błędne i nielogiczne oraz stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady prawdy obiektywnej.

Skarżący uważa zatem, że dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ II instancji przekroczył zasadę jego swobodnej oceny, w szczególności oceniając dowód w postaci umowy o przyłączenie ze spółką [...] S.A. z dnia [...] lipca 2012r. w sposób sprzeczny z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Zdaniem skarżącego inwestycja spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a on sam przedłożył wszystkie dokumenty i przedstawił wszelkie informacje niezbędne dla wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego, organ I instancji celowo przedłużał postępowanie i swoim zamierzonym działaniem bezzasadnie "blokuje" realizację inwestycji, sprawa toczy się już ponad 2,5 roku, gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 16 września 2010r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Oddalając skargę S. Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że dokumenty, które w toku postępowania administracyjnego złożył wnioskodawca, nie mogą być wystarczające dla uznania, że zostanie spełniony warunek dostarczenia przez dostawcę ilości prądu odpowiedniej dla prawidłowego funkcjonowania "zabudowy zagrodowej, polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym studnią zaopatrującą w wodę oraz zbiornika na ścieki lub oczyszczalni w miejscowości W. na działkach nr [...] i cz. działki [...]".

Sąd I instancji powołał się na znajdujące się w aktach organu I instancji pismo skierowane w dniu [...] lutego 2011r. do S. Ł., z którego wynika, że jako obiekt przyłączany [...] uznaje "zespół 28 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], [...], [...], [...], [...], gmina Ż.", przy czym w kolejnym piśmie, skierowanym do Urzędu Gminy Ż. wyjaśniono dodatkowo, że "warunki przyłączenia są ważne tylko dla konkretnej inwestycji, określonej w ich treści, tj. obejmującej dokładnie daną ilość budynków o danej mocy, zlokalizowanej na danych działkach. W przypadku dostarczenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy opiewającej na mniejszą ilość budynków wydane warunki przyłączenia nie będą miały zastosowania i sprawa zostanie ponownie poddana analizie - jeśli ta okaże się nieopłacalna [...] odmówi przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej" (por. pismo z dnia [...] lutego 2011r. in fine).

Ponadto w aktach organu I instancji znajduje się także umowa o przyłączenie nr [...] z dnia [..] lipca 2012r., z której treści wynika wprost, że jej przedmiotem jest "przyłączenie obiektu - zespół 28 lokali mieszkalnych w 14 budynkach mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w miejscowości W. na działce [...], [...], [...] [...] [...], gmina Ż." (por. umowa w części końcowej akt administracyjnych). Zdaniem Sądu I instancji analiza tych podstawowych w sprawie dowodów pozwala na stwierdzenie, że prawidłowo orzekające w sprawie organy uznały, iż zarówno umowa jak i poprzedzające ją pisma, nie mogą stanowić dowodu na okoliczność, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z dokumentów tych, a także z oświadczenia pełnomocnika skarżącego, złożonego na rozprawie w dniu 2 lipca 2013r. wynika bowiem jednoznacznie, że długofalowym planem inwestycyjnym strony było i jest wybudowanie 14 domów jednorodzinnych dwulokalowych, na działkach stanowiących gospodarstwo rolne uprawiane przez inwestora, zaś obecny wniosek dotyczy innej inwestycji - dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, w zabudowie zagrodowej.

Sąd I instancji stwierdził, że pojęcie zabudowy zagrodowej nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast pojęcie to precyzuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w § 3 pkt 2 wskazuje, że zabudowę zagrodową należy rozumieć jako kompleks złożony z budynków mieszkalnych, gospodarskich i inwentarskich w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Jest zatem nierozerwalnie związana z produkcją rolną (płodów rolnych), wytworzoną i przeznaczoną na handel.

W konsekwencji zapotrzebowanie na energię elektryczną w gospodarstwie rolnym (z uwzględnieniem zabudowy zagrodowej), jest oczywiście inne niż dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Musi bowiem uwzględniać konieczność obsługiwania maszyn i urządzeń niezbędnych do produkcji rolnej - zwierzęcej lub roślinnej. Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący chce zrealizować swój projekt jako zabudowę zagrodową, co powodowało, że organ lokalizacyjny nie prowadził analizy stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. WSA we Wrocławiu stwierdził, że dla takiej inwestycji umowa między skarżącym i [...] S.A. nie jest wiążąca, zaś nie jest rzeczą sądu w niniejszym postępowaniu rozważać konsekwencje niewywiązania się przez którąś ze stron z podpisanej umowy o charakterze cywilno-prawnym.

W ocenie Sądu I instancji organy dostatecznie i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszając zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w zakresie wskazanym w skardze. Organ II instancji nie naruszył także art. 10 kpa, albowiem nie prowadził sam żadnego postępowania dowodowego, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych jedynie w sytuacji prowadzenia postępowania dowodowego może dojść do pogwałcenia tego przepisu. Istotnie w organie I instancji termin na załatwienie sprawy został znacznie przekroczony, ale ta okoliczność może dać podstawę do uwzględnienia zażalenia na bezczynność, co w kontrolowanym postępowaniu miało miejsce, natomiast nie może prowadzić do uwzględnienia niniejszej skargi. Sąd I instancji nie podzielił również podnoszonych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu S. Ł. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA we Wrocławiu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej powoływana jako pusa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej powoływana jako ppsa) w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływana jako KPA), poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji, pomimo nierozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz jego dowolnej oceny, wyrażającej się zwłaszcza w ocenie dowodu w postaci umowy o przyłączenie z dostawcą energii – spółką [...] S.A. z dnia [...] lipca 2012r. w sposób sprzeczny z logiką i zasadami doświadczenia życiowego poprzez uznanie za niewystarczające projektowanego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego w sytuacji, gdy określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji, wskazanej we wniosku o wydanie decyzji, a ocena ta wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej i powinno być poparte stosownymi dowodami np. opinią biegłego, który takie wiadomości specjalne posiada;
2. 2. art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 10 § 1 KPA, poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów administracji obu instancji, pomimo braku zawiadomienia skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, w sytuacji, gdy zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych – złożenia pisma uzupełniającego odwołanie (jeszcze przed wydaniem decyzji) i wyjaśnienia stanowiska, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie, że umowa o przyłączenie z dostawcą energii – spółką [...] S.A. gwarantuje w sposób realny zapewnienie dostawy energii elektrycznej dla planowanej inwestycji, choć sąd administracyjny, rozpoznając skargę, ma obowiązek ją uwzględnić jeżeli zaskarżony akt narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego, a nie można uznać orzeczenia Sądu I instancji za zgodne z prawem, jeżeli nie uwzględnia ono uchybień procesowych popełnionych w postępowaniu administracyjnym, które miały istotny wpływ na wynik sprawy,
3. 3. przepisu art. 134 § 1 ppsa, poprzez brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organy obu instancji;
4. 4. art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 ppsa, polegające na ogólnikowej aprobacie stanowiska organów orzekających, braku szczegółowej analizy całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem, w szczególności brak wskazania na jakiej podstawie (dowodzie czy też podstawie prawnej) WSA nie mając w tym zakresie wiadomości specjalnych ocenia, że moc przyłączeniowa wskazana w umowie z dostawcą energii (50 kW dla każdego budynku) nie jest wystarczająca dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego – budynków jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej.

Uzasadniając zarzut wymieniony w pkt 1 skargi kasacyjnej S. Ł. podniósł, że organy administracji nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, albowiem nie przeprowadziły dowodu z opinii posiadającego wiadomości specjalne biegłego rzeczoznawcy z zakresu elektryki i energetyki, która jako jedyna umożliwiała przekonanie się czy uzbrojenie terenu jest wystarczające. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji zupełnie dowolnie przyjął, że projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, opierając się na własnej analizie umowy przyłączeniowej z dnia [...] lipca 2012r., która, zdaniem tego Sądu, nie może stanowić dowodu na okoliczność, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Skarżący kasacyjnie uważa zatem, że wobec braku opinii biegłego ustalenia faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały poczynione zupełnie dowolnie. Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji ocenił przeprowadzone przez organy dowody powierzchownie, dowolnie i wbrew zasadom doświadczenia życiowego oraz logiki, a w szczególności w sposób dowolny ocenił dowód w postaci umowy przyłączeniowej. Z treści w/w dokumentu wynika, że "Przedmiotem umowy jest przyłączenie obiektu: zespół 28 lokali mieszkalnych w 14 budynkach mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanego w miejscowości W. na działce nr [...], [...], [...], [...], [...], gmina Ż., mocą przyłączeniową w wysokości 700 kW, rozumiana jako suma mocy przyłączeniowej 14 budynków, każdy o mocy przyłączeniowej 50 kW, do sieci dystrybucyjnej elektroenergetycznej OSD, zwanej dalej siecią zgodnie z warunkami przyłączenia (...)".

Tymczasem WSA we Wrocławiu, oceniając umowę, doszedł do wniosku, że nie jest uzbrojenie to terenu wystarczające, bowiem "zapotrzebowanie na energię elektryczną w gospodarstwie rolnym jest oczywiście inne niż dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Sąd I instancji nie dokonał przy tym jednak analizy umowy pod kątem odpowiedzi na pytanie: czy moc przyłączeniowa 50 kW jest wystarczająca dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ocena w/w umowy w kontekście spełnienia przez inwestora wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest oceną dowolną, niepopartą żadną merytoryczną argumentacją (podstawą prawną, dowodem).

Uzasadniając z kolei zarzut opisany w pkt 2 skargi kasacyjnej S. Ł. oświadczył, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby organ II instancji w ogóle nie prowadził postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nawet gdyby przyjąć, że organ sam żadnego postępowania dowodowego nie przeprowadził, to niezależnie od tego obowiązkiem organu było dać stronie szansę do ewentualnej inicjatywy dowodowej, bądź chociażby przedstawienia ostatecznego stanowiska. Nadane bowiem przepisem art. 10 KPA prawo jest prawem wypowiedzenia ostatniego słowa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania i jest niezależne od zakresu prowadzonego postępowania dowodowego.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że ustanowione w art. 10 § 1 prawo strony do wypowiadania się jest szerszym od prawa z art. 81 KPA, które obejmuje tylko prawo wypowiadania się co do przeprowadzonych dowodów. Natomiast wypływające z zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu prawo obejmuje wypowiadanie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada, gwarantująca stronom możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, odnosi się do wszystkich dowodów i materiałów, bez względu na to, z czyjej inicjatywy są one przeprowadzone lub zbierane. Prawo do wypowiedzenia się jest zatem prawem do oceny nie tylko przeprowadzonych dowodów, ale całości zgromadzonego przez organ materiału.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa skarżący kasacyjnie wskazał, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie przedstawia argumentów za jej zastosowaniem, a przede wszystkim nie wskazuje, na jakiej podstawie (dowodzie czy też podstawie prawnej) Sąd I instancji, nie mając w tym zakresie wiadomości specjalnych, ocenia, że moc przyłączeniowa wskazana w umowie z dostawcą energii (50 kW dla każdego budynku) nie jest wystarczająca dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego – budynków jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w zaistniałej sytuacji nie jest więc w stanie przypuszczać czym kierował się Sąd I instancji czyniąc takie ustalenie oraz uznając, że złożone przez skarżącego kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego dokumenty nie mogą być wystarczające dla uznania, że został spełniony warunek dostarczenia przez dostawcę ilości prądu, odpowiedniego dla prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1. 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna S. Ł. nie jest uzasadniona.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Za nieuzasadniony uznać należy podniesiony w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 151 ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi. Nietrafnie zarzuca skarżący kasacyjne, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił decyzji pomimo niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonał w sposób dowolny jego oceny, wyrażającej się zwłaszcza w ocenie dowodu w postaci umowy o przyłączenie z dostawcą energii – spółką [...] S.A. z dnia [...] lipca 2012r. w sposób sprzeczny z logiką i zasadami doświadczenia życiowego.

Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przytoczonej powyżej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 647 – cytowana dalej jako u.p.z.p.). Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien między innymi zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów.

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły zatem w niniejszej sprawie przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym). Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, wśród których wskazano m.in. wymóg, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3).

W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., pod pojęciem "uzbrojenia terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Z powołanych przepisów wynika wprost, że ustawodawca przewidział możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji, dla której istniejące już uzbrojenie nie jest wystarczające do jej obsługi, jednak jest to możliwe jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Ustaleń w zakresie spełnienia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy dokonywać na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p., a także zgodnie z ogólnymi przepisami postępowania administracyjnego.

Przy ocenie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. tj. dostateczności uzbrojenia terenu organ administracji publicznej winien zatem po pierwsze - wyznaczyć obszar analizowany oraz - po drugie - wziąć pod uwagę w rozważaniach teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym oraz obszar analizowany. Możliwość przeprowadzenia w sprawie właściwej analizy warunkuje zaś złożenie kompletnego, spełniającego szczególne wymogi wniosku.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił jako zgodną z prawem odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując jako powód niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. tj. wystarczające dla zamierzenia budowlanego uzbrojenie terenu. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, że w tej sprawie nie zachodziła podstawa do oddalenia skargi na decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w toku rozpoznawania niniejszej sprawy nie zostały na etapie postępowania administracyjnego naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz przeprowadzenia.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiająca obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, dokonana zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (por. m.in. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, Komentarz do art. 80).

W niniejszej sprawie, realizując wymóg wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów oraz przeprowadzenia z urzędu dowodów koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego, organy zgromadziły wyczerpujący materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny. Zgromadzony materiał dowodowy uprawniał do wysunięcia wniosku, że w tej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawione przez inwestora Warunki przyłączenia do sieci dystrybucyjnej elektroenergetycznej [...] S.A. Oddział we W. z dnia [...] lutego 2011r. ([...], k. [...] akt adm.), dotyczyły "zespołu 28 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, w miejscowości W., na działce nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], gmina Ż.". Przedłożona przez Inwestora Umowa o przyłączenie Nr [..] z dnia [..] lipca 2012r. obejmuje przyłączenie obiektu: "zespołu 28 lokali mieszkalnych w 14 budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, zlokalizowanego w miejscowości W., na działce nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], gmina Ż." (k. [...] akt adm.).

Trafnie zatem w niniejszej sprawie oceniono, że zarówno umowa o przyłączenie z dnia [..] lipca 2012r., jak i wcześniejsze warunki przyłączenia do sieci dystrybucyjnej z dnia [...] lutego 2011r., nie dotyczyły przedsięwzięcia wskazanego przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie, tj. budowy dwóch (lub nawet pięciu - przy łącznej ocenie obydwu złożonych przez inwestora wniosków), budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących, w zabudowie zagrodowej. Dokumenty te dotyczyły zupełnie innego zamierzenia inwestycyjnego, odmiennego zarówno pod względem rodzaju, jak i skali przedsięwzięcia. Wobec wątpliwości co do tożsamości inwestycji i ustalonych dla niej warunków zaopatrzenia w media, organ zwrócił się o ich wyjaśnienie do dostawcy energii elektrycznej – [...] S.A. Oddział we W. Dział Rozwoju. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lutego 2011r. wskazano, że warunki przyłączenia są ważne tylko dla inwestycji obejmującej dokładnie daną ilość budynków o danej mocy, zlokalizowanych na tych działkach, natomiast w przypadku mniejszej ilości budynków wydane warunki przyłączenia nie będą miały zastosowania i w razie uznania przez [...] nieopłacalności inwestycji, odmówi ona przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej.

Ponieważ teren potencjalnego zainwestowania nie posiada żadnego istniejącego uzbrojenia, warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznany byłby za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostałoby zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 tej ustawy), takiej zaś umowy ani promesy jej zawarcia w niniejszej sprawie nie ma. Przyjęty zatem w tej sprawie pogląd, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, znajduje pełne uzasadnienie w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym, należycie - zgodnie z wymogami art. 80 kpa - przez organy ocenionym i prawidłowo zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wymagało wiadomości specjalnych, a więc powołania przez organ biegłego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 84 §1 kpa, który przewiduje, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Brak wystarczającego uzbrojenia terenu został przez organy ustalony w wyniku skonfrontowania opisu planowanej inwestycji w przedłożonych przez inwestora Warunkach przyłączenia do sieci dystrybucyjnej elektroenergetycznej [...] S.A. Oddział we W. z dnia [...] lutego 2011r. oraz Umowie o przyłączenie Nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. z treścią wniosku o wydanie w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sformułowana przez organ konkluzja, że dotyczą one zupełnie innych zamierzeń inwestycyjnych, a zatem że dla planowanej w niniejszym postępowaniu inwestycji brak zagwarantowania wykonania uzbrojenia terenu umową zawartą między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, nie wymagała wiadomości specjalnych.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie organy ani Sąd pierwszej instancji nie dokonywały ustaleń dotyczących minimalnej wielkości mocy wymaganej do zaopatrzenia w energię elektryczną planowanej inwestycji z uwzględnieniem zagrodowego charakteru zabudowy, lecz jedynie ustaliły, że dla objętej wnioskiem inwestycji nie została zagwarantowana dostawa mediów, albowiem tymi gwarancjami objęto zupełnie inne zmierzenie inwestycyjne.

Mając na uwadze powyższe należy zatem uznać, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie naruszając art. 145 §1 pkt 1 lit. c tej ustawy.

Nie może także odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku wymieniony w punkcie 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa, poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów administracji obu instancji, pomimo niezawiadomienia skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możności składania wniosków. W skardze kasacyjnej podniesiono, że to uchybienie organu odwoławczego uniemożliwiło skarżącemu dokonanie konkretnych czynności procesowych, tj. złożenia pisma uzupełniającego odwołanie (jeszcze przed wydaniem decyzji) i wyjaśnienie stanowiska, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie, że umowa o przyłączenie z dostawcą energii – spółką [...] S.A. gwarantuje w sposób realny zapewnienie dostawy energii elektrycznej dla planowanej inwestycji.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie akcentuje się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157). Przez wpływ należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu, a wydanym w sprawie zaskarżonym rozstrzygnięciem, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak powinien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1684/2011 oraz uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005r. w sprawie FPS 6/2004, ONSAiWSA 2005/4, poz. 66, wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 k.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa).

Odnosząc się do argumentu podniesionego w skardze kasacyjnej należy uznać, że skarżący nie wykazał, że naruszenie przez organ odwoławczy wymogu przewidzianego w art. 10 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone powtórnie, po uprzednim uchyleniu z powodów procesowych decyzji organu I instancji. Zarówno w toku pierwotnego, jak i ponownego postępowania, skarżący był poinformowany przez organ o konieczności przedłożenia dowodów na okoliczność zapewnienia uzbrojenia terenu (wezwanie do uzupełnienia wniosku przez przedłożenie umowy dla wnioskowanej inwestycji z dnia [...] stycznia 2012r., k. [...] oraz wezwanie z dnia [...] czerwca 2012r., k. [...] akt adm.). Także w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że dokumenty dotyczące zapewnienia uzbrojenia terenu winny dotyczyć planowanej w niniejszej sprawie inwestycji, a nie innego zamierzenia inwestycyjnego.

W skardze kasacyjnej skarżący nie wykazał zatem, aby niezawiadomienie go w trybie art. 10 kpa przez ponownie prowadzący postępowanie organ odwoławczy uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący nie powołał żadnych dodatkowych twierdzeń, wniosków czy dowodów, których zaniechanie przeprowadzenia przez organy skutkowałoby pozbawieniem go możliwości obrony swoich praw i których przeprowadzenie mogło, hipotetycznie, mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a tylko takie uchybienie uzasadniałoby uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła.

Skarżący nie przedstawił w skardze takiego materiału dowodowego, który mógłby rzutować na prawidłowość oceny przesłanek, jakimi kierowały się organy wydając kwestionowane rozstrzygnięcie, nie wykazał zatem istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r., I SA/Gd 199/2000, Przegląd Podatkowy 2004/1, str. 43 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157).

Nieuzasadniony jest także powołany w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd nie rozpoznał wnikliwie wszystkich zarzutów skargi wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organy obu instancji. Należy podkreślić, że przepis art. 134 §1 p.p.s.a. nie wprowadza związania Sądu zarzutami i wnioskami skargi, lecz przeciwnie - umożliwia wyjście poza zarzuty skargi i powołaną podstawę prawną, ograniczając jedynie kontrolę sądową do granic danej sprawy. Te zasady nie zostały w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji naruszone.

W konsekwencji nieuzasadnione są także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli administracji w związku z art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na prawidłową ocenę przez organ zgromadzonych w sprawie dowodów oraz prawidłową analizę stanu faktycznego w zakresie niespełniania przez wnioskodawcę wymogu dotyczącego uzbrojenia. W tym zakresie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p. p. s. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w konsekwencji dlaczego skarga została oddalona.

Zasygnalizowania jednak wymaga, że w niniejszej sprawie zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i przed Sądem pierwszej instancji pominięto kwestię oceny dopuszczalności planowanej inwestycji jako zabudowy zagrodowej, co może budzić wątpliwości biorąc pod uwagę ilość planowanych budynków mieszkalnych w tej sprawie oraz w prowadzonej równolegle sprawie dotyczącej dwóch kolejnych budynków w zabudowie zagrodowej (II OSK 2674/13), a także przy uwzględnieniu docelowych planów inwestora wybudowania w sumie 28 budynków w zabudowie bliźniaczej. Te okoliczności pozostają jednak poza granicami skargi kasacyjnej, a zatem wykraczają poza dopuszczalny zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.