Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2678/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1778/13, oddalił skargę DH [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Katowice, po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w Katowicach, decyzją nr [...] z dnia 8 lipca 2013 r. ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy usługowej tj. "pawilonu handlowo- usługowego branży spożywczo- przemysłowej wraz z parkingami, drogami wewnętrznymi, zjazdem z drogi publicznej oraz masztem reklamowym na działkach nr 19, 20, 21 (km.25 Śródmieście- Załęże), nr 29/2, 30 (km.24 Śródmieście- Załęże) przy ulicy [...] w Katowicach. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał przepisy art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 do 5, art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). i art. 104 K.p.a.

W decyzji ustalono podstawowe dane charakteryzujące inwestycję wynikające z wniosku i istniejącego zainwestowania w obszarze analizowanym w tym: powierzchnię terenu objętego wnioskiem – 5523 m², powierzchnię sprzedaży - 1012- 1119 m², wskaźnik zabudowy terenu 0,31 – 0,35, linię zabudowy – obowiązująca linia nowej zabudowy w odległości 6 m o krawędzi jezdni drogi gminnej – tj. ul. P. Skargi na przedłużeniu linii zabudowy DH [...], nieprzekraczalna linia nowej zabudowy w odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej tj. ul. Sokolskiej, nieprzekraczalna linia nowej zabudowy w odległości 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej – tj. ul. J. Słowackiego; szerokość elewacji frontowej – od ulicy P. Skargi – 54,4 – 65,6 m, od ul. Sokolskiej 20,0 – 28,3 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – od ulicy P. Skargi, Sokolskiej i Słowackiego 9,5 m – 12,5 m, geometria dachu – dach płaski o spadku połaci dachowej umożliwiającym prawidłowy spływ wód deszczowych.

Określono w niej także warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej, oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p., co zostało wykazane w analizie urbanistyczno-architektonicznej, której wyniki załączone zostały do decyzji. Organ uznał, że w trakcie prowadzonego postępowania dokonano wszystkich koniecznych uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ustawy – tj. z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach oraz Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w Katowicach, a warunki tych uzgodnień ujęto w przedmiotowej decyzji.

Odnosząc się do przedstawionych w trakcie postępowania zastrzeżeń uczestniczących w nim stron – w tym DH "[...] ", organ wyjaśnił, iż rolą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie warunków planistycznych dla projektowanej zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganych przez art. 54 w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja ta podejmowana jest na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego i może być wydana każdemu, bez konieczności legitymowania się prawem do terenu. Decyzja ta jest tylko aktem wstępnym i nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, a w efekcie podejmowania czynności mogących doprowadzić do naruszenia interesu osób trzecich, właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczy określenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście zachowania ładu przestrzennego otoczenia stanowiącego urbanistyczną całość. Dopiero w postępowaniu o udzielnie pozwolenia następuje ocena, czy zastosowane rozwiązania techniczne spełniają wymogi zawarte w pkt VII decyzji dot. ochrony interesów osób trzecich, czyli interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich. Dotyczy to ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich otoczenie, a organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

Organ wyjaśnił, że decyzja ustala warunki obsługi komunikacyjnej – skomunikowanie planowanej inwestycji z ulicy Słowackiego poprzez wykonanie zjazdu oraz miejsc postojowych – nie mniej niż 44. Organ podkreślił, iż brak jest przepisów wskazujących, w jaki sposób organy mają ustalać ilość miejsc parkingowych, stąd też jednostką kompetentną od określenia ilości tych miejsc jest Miejski Zarząd Ulic i Mostów, który zaakceptował ilość wskazaną przez inwestora.

Odnosząc się do zarzutu braku analizy rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie, mających wpływ na oddziaływanie inwestycji na nieruchomość sąsiednią nie w kontekście ładu przestrzennego ale w odniesieniu do ochrony osób trzecich – np. zapewnienia ochrony przed hałasem, zacienianiem, organ wyjaśnił, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają norm dotyczących wymienionych uciążliwości i nie przewidują wydania decyzji od rozstrzygnięć w tym zakresie. Następuje to bowiem w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Odpowiadając na zarzut braku we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dokumentacji inżyniersko-geologicznej organ wskazał, że nie ma przepisu prawa, który nakłada na inwestora sporządzenie takiej dokumentacji. Wyniki badań geologiczno- inżynierskich należy przedstawić w projekcie budowlanym (art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Na tym etapie postępowania organ ustalił, iż teren planowanej inwestycji leży poza obszarami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych, a w związku z tym nie ma podstaw prawnych do uzgodnienia inwestycji z właściwym organem administracji geologicznej (w świetle art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p.). Przedmiotowa inwestycja nie stanowi też przedsięwzięcia wymagającego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w trybie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397).

W odniesieniu do braku rozważenia zgodności inwestycji z zapisami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Katowice i pominięcia tej kwestii w decyzji, organ wyjaśnił, że Studium jako, że nie jest aktem prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Organ poinformował mimo to, iż według obecnego Studium przyjętego uchwałą nr XXI/483/12 Rady Miasta Katowice z dnia 25 kwietnia 2012 r. – teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym symbolem CU4 – obszary centralnego ośrodka usługowego z dopuszczeniem usług konsumpcyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem usług gastronomii i rozrywki oraz usług handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 2000 m², zatem jest to zgodne z wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym.

W zakresie analizy funkcji oraz cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. przygotowano i przeprowadzono analizę architektoniczno-urbanistyczną w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., na podstawie której wyznaczono wymagane wskaźniki.

Ustosunkowując się do dodatkowo zgłoszonych zastrzeżeń w zakresie niekompletności analizy w zakresie rozwiązań komunikacyjnych, niewłaściwie przeprowadzonej analizy wskaźnika zabudowy, wpływu inwestycji na działki sąsiednie, organ wyjaśnił, że strony miały możliwość zapoznania się z całością akt sprawy. Także organ dokonał ponownej analizy akt sprawy uwzględniając w szczególności uwagi zgłoszone przez DH "[...]". Organ wyjaśnił, że do analizy przyjęto obszar o wielkości wyznaczonej zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia (obszar w odległości nie mniejszej niż 255m od granic działki objętej wnioskiem – ok. 36 ha). Ustalono, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w ścisłym centrum miasta Katowice na obszarze, gdzie zabudowa o charakterze historyzującym (zwarta zabudowa w pierzei ulic o wysokich walorach estetycznych) konfrontuje się z architekturą współczesną – znacznie zróżnicowaną pod względem funkcji, formy i gabarytów, a także zastosowanych materiałów.

Wskaźnik zabudowy – bardzo wysoki w południowej części obszaru i znacznie niższy w części północnej tego obszaru powoduje, iż średni wskaźnik zabudowy dla obszaru objętego analizą wyniósł 0,44, a średni wskaźnik zabudowy na terenach z zabudową o charakterze tożsamym dla tego terenu wynosi 0, 35. Dlatego też uznano, iż obecny wskaźnik zabudowy dla tego terenu wynoszący 0,13, po realizacji planowanej inwestycji osiągający wartość 0,31- do 0,35, mieści się w przedziale wartości dla analizowanego parametru występującego w obszarze analizowanym i nawiązuje do średniej wartości tego wskaźnika dla terenów wolno stojącej zabudowy usługowej.

Pokreślono jednocześnie, że w niniejszym postępowaniu nie jest zadaniem organu analiza natężenia ruchu, ocena projektu obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, a na lokalizację zjazdu od ulicy Słowackiego a także proponowaną ilość miejsc parkingowych zgodę wyraził zarządca drogi – Miejski Zarząd Ulic i Mostów. Uznając, iż w trakcie postępowania zebrano i rozpatrzono cały niezbędny w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się wszystkich zgłaszanych zarzutów, orzeczono jak w sentencji decyzji.

DH "[...]" Sp. z o. o. z Warszawie w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niewyczerpujące uzasadnienie decyzji, oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem odwołującego nastąpiło błędne przyjęcie, że pawilon handlowy harmonizuje z obecną i planowaną przebudową centrum Katowic. Organ administracji z urzędu winien wziąć pod uwagę fakt, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdującej się w centrum miasta planowana jest budowa centrum handlowego, a zatem planowana inwestycja spowoduje sparaliżowanie obsługi komunikacyjnej sąsiednich działek. W ocenie odwołującego przedmiotowa decyzja narusza ład przestrzenny. Dodatkowo, pomimo pism odwołującego, organ nie przeprowadził pełnej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Nie można zgodzić się argumentacją organu, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje bowiem degradację przestrzeni miejskiej w centrum Katowic poprzez budowę pawilonu handlowego z pylonem reklamowym, w pobliżu najnowocześniejszego planowanego obiektu handlowego w Katowicach, obniżając rangę obiektu, hałas oraz naruszenie ładu przestrzennego poprzez zakłócenie ruchu komunikacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż stosownie do treści art. 56 u.p.z.p. (który na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się także w sprawach o ustalenie warunków zabudowy) nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, przy czym art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy takiej odmowy. Zachowanie ładu przestrzennego jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, jednakże realizacja tego obowiązku następuje poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w kontekście funkcji oraz parametrów wnioskowanego obiektu. Jeśli zostaną spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. organ pierwszej instancji ma obowiązek wydać wnioskowaną decyzję.

Po analizie akt organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawy spełniona jest zasada kontynuacji funkcji. W granicach obszaru analizowanego występuje m.in. zabudowa o funkcji mieszkaniowej, handlowej i usługowej. Planowany obiekt będzie więc kontynuował funkcję handlową i usługową. Jego wymiary nie odbiegają od parametrów zabudowy znajdującej się na sąsiednich działkach W tych warunkach w ocenie organu odwoławczego stwierdzenie odwołującego, iż planowana inwestycja godzi w zasadę ładu przestrzennego jest gołosłowne i nacechowane duża dawką subiektywności. Nadto Kolegium podniosło, iż na etapie ustalania warunków zabudowy organ administracji publicznej nie ma uprawnienia do badania wpływu inwestycji na zmianę natężenia ruchu pojazdów w okolicy. Dodało jednak, że planowana inwestycja ma powstać w miejscu dworca autobusowego, generującego znaczny ruch pojazdów.

Wskazało też na możliwość wynikającą z art. 36 i art. 37 u.p.z.p.

DH "[...]" Sp. z o. o. w Warszawie w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uzgodnienia z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego, §4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie parametrów zabudowy na podstawie reguł wyjątkowych, bez uzasadnienia odstąpienia od podstawowych metod wyznaczania tych parametrów oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 107 § 3 K.p.a. – poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – poprzez utrzymanie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka powtórzyła co do zasady argumenty podniesione w odwołaniu, wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie uznania, iż następuje kontynuacja funkcji wobec planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Nadto skarżąca wskazała, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych ustawą, zobowiązujących do wydania jej przy współdziałaniu organów wyszczególnionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.. W myśl art. 54 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. decyzje o ustaleniu warunków zabudowy na terenach górniczych wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem nadzoru górniczego. Przedmiotem takiego uzgodnienia powinien być ostateczny projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie samo zamierzenie inwestycyjne, jak nastąpiło to w niniejszej sprawie. Tak więc w ocenie skarżącej Spółki organ uzgadniający dokonywał uzgodnienia bez zapoznania się nie tylko z projektem decyzji o warunkach, ale także bez pełnej wiedzy na temat planów inwestora względem analizowanego terenu.

W ocenie Spółki nie może podlegać wątpliwości, że przedmiotowa decyzja wydana została bez wymaganego prawem uzgodnienia. W dalszej części skargi podtrzymane zostały zarzuty względem ustalenia wymaganych wskaźników z naruszeniem podstawowych reguł ich ustalania, oraz brakiem uzasadnienia tych odstępstw na rzecz przyjętych reguł. Podkreślono także, że decyzja organu odwoławczego nie posiada wymaganego, na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienia odnoszącego się do stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę SKO w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. wyjaśniło, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została po uzgodnieniu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach, co potwierdza postanowienie tego organu z dnia 14 marca 2012 r. Kolegium przyznało, że wprawdzie postanowienie to wydane zostało po przedłożeniu organowi uzgadniającemu kopii wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, a nie projektu decyzji, dodało jednak, że brak jest jednoznacznych przepisów regulujących tryb tego uzgadniania, stąd budzi on szereg wątpliwości tak w doktrynie jak i w orzecznictwie. Tryb przyjęty w niniejszej sprawie nie jest sprzeczny z przepisami prawa, a nadto praktyka ta sprzyja przyspieszeniu postępowania, jest racjonalna i logiczna.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury organ wskazał, iż jest on bezzasadny. Na podstawie przygotowanej i przeprowadzonej w sprawie analizy Prezydent Miasta Katowice zasadnie ustalił, iż wnioskowane przez inwestora parametry nowej planowanej zabudowy mieszczą się w wartościach średnich wskaźników zabudowy istniejącej na tym terenie. Przyjęte wskaźniki zostały nadto wyjaśnione i uzasadnione tak w analizie słownej jak i w graficznej oraz w uzasadnieniu decyzji. Nie dopatrzyło się także Kolegium naruszenia w niniejszej sprawie przepisów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2014 r. uczestnik postępowania – inwestor [...] S.A w Katowicach wniósł o oddalenie złożonej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i urbanistyczne. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Decydującym zatem czynnikiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących na działkach sąsiednich wobec działek objętych wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 u.p.z.p.

Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Kolejne paragrafy mówią o wyznaczaniu wymaganych wskaźników nowej zabudowy.

W sprawie przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem, która wykazała spełnienie w niniejszej sprawie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. W takich warunkach zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Do przedmiotowej decyzji wydanej w niniejszej sprawie dołączone zostały załączniki w postaci graficznej i tekstowej. Wyniki przeprowadzonej analizy przedstawione w części tekstowej wskazują, że wnioskowana zabudowa na wskazanych we wniosku działkach zgodna jest z zasadą kontynuacji funkcji, tj. nowa planowana zabudowa mieści się w granicach zastanego na danym terenie sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

W obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Katowice – teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym symbolem CU4 tj. obszary centralnego ośrodka usługowego z dopuszczeniem usług konsumpcyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem usług gastronomii i rozrywki oraz usług handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 2000 m². Zatem wbrew zastrzeżeniom skarżącego planowana zabudowa nie jest sprzeczna z tymi ustaleniami.

Planowany do zabudowy teren, obecnie mieszczący dworzec autobusowy, znajduje się w centrum miasta o zwartej zabudowie mieszkaniowej handlowej i usługowej. Nie może zatem budzić wątpliwości fakt, iż planowany obiekt będzie kontynuował funkcję handlową i usługową (m.in. DH [...], DH [...]), jednocześnie będąc uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej.

Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia paragrafów 4, 5 i 6 rozporządzenia. Wprawdzie w decyzji określono wskaźniki dotyczące wielkości powierzchni nowej zabudowy czy szerokości elewacji frontowej jako wyższe niż wynikająca z analizy średnia ich wielkość, to jednak, tak w analizie jak i w decyzji uzasadniono przyjęte odstępstwo, wskazując na istnienie w obszarze analizowanym zabudowy o znacznie większych parametrach. Nie naruszono § 4 rozporządzenia, gdyż linia zabudowy ustalona została zgodnie z jego treścią, a mianowicie – zgodnie z ust. 1 – wyznaczono linię zabudowy od ul. P. Skargi - na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy DH [...] (tj. 6 m. od drogi gminnej), oraz według ust. 4 tego przepisu dla linii zabudowy od ulicy Sokolskiej - nieprzekraczalna linia nowej zabudowy w odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej i nieprzekraczalna linia nowej zabudowy w odległości 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej – tj. ul. J. Słowackiego.

Zdaniem Sądu planowany pawilon handlowy harmonizuje z obecną i planowaną przebudową centrum Katowic.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p., poprzez wadliwe uzgodnienie z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach Sąd stwierdził, że nie wszystkie uchybienia i naruszenia prawa prowadzić mogą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach powiadomiony został tylko o zamiarze inwestycyjnym. Tym niemniej, w ocenie Sądu, nastąpiło uzgodnienie sprawy w trybie art. 106 K.p.a. W aktach sprawy znajduje się bowiem postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach, z którego wynika, że obszar przewidziany do zainwestowania wyłączony jest z eksploatacji i nie ma przeszkód dla realizacji planowanej inwestycji.

Nie doszło również w ocenie Sądu do naruszenia zasady prawdy obiektywnej – tj. naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Sprawa bowiem została dokładnie wyjaśniona i przygotowana do rozstrzygnięcia w oparciu o wymagane opinie, analizy i uzgodnienia.

Z tych względów Sąd oddalił skargę.

DH "[...]" Sp. z o. o. w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenia prawa materialnego:

1. 1) art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 oraz art. 145 § 1 pkt 6 ustawy K.p.a., poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uzyskania postanowienia uzgadniającego projekt decyzji nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, jeżeli wcześniej organ uzgadniający wydał postanowienie o uzgodnieniu samego zamierzenia inwestycyjnego bez zapoznania się z projektem decyzji.
2. 2) niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie wskaźniki nowej zabudowy dla wnioskowanej inwestycji zostały wyznaczone prawidłowo, pomimo tego, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do ustalenia parametrów zabudowy według reguł wyjątkowych przewidzianych w przywołanych przepisach.

Zarzucono ponadto naruszenie naruszeniu przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym w zw. z art. 106 oraz 145 § 1 pkt 6 K.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów;
2. 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego;
3. 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego;
4. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia w przedmiotowej sprawie naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 718, dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Za całkowicie niezasadny uznać należało zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. stanowiącego, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem nadzoru górniczego – w odniesieniu do terenów górniczych.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wywiódł, że wydanie postanowienia polegającego na uzgodnieniu ogólnie wskazanego zamierzenia inwestycyjnego, przed sporządzeniem projektu decyzji, nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania mogącego stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki słusznie stwierdził, że wprawdzie uzgodnienie powinno się odbyć w oparciu o projekt rozstrzygnięcia, to jednak w niniejszej sprawie wystarczające okazało się powiadomienie organu uzgadniającego, zawierające ogólne dane planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Podkreślenia wymaga, że uzgodnienia dokonuje organ specjalistyczny, do kompetencji którego należą szczegółowe zagadnienia z zakresu prawa publicznego. Niewątpliwie w razie niewystarczających informacji co do planowanej inwestycji właściwy organ uzgadniający nie zająłby stanowiska co do zgodności z prawem zamierzonego przedsięwzięcia. Tymczasem z treści postanowienia uzgadniającego wynika, że organ współdziałający dysponował ogólną charakterystyką planowanej inwestycji i skonkretyzowanym ewidencyjnie opisem terenu, przewidzianym pod jej realizację. Świadczy o tym zawarty w postanowieniu opis zamierzenia inwestycyjnego, wskazujący na: "Budowę pawilonu handlowo – usługowego branży spożywczo – przemysłowej wraz z parkingami, drogami wewnętrznymi, zjazdem z drogi publicznej i masztem reklamowym." Ponadto opisano również dokładnie położenie oznaczonych działek ewidencyjnych obejmujących teren inwestycji, z uwzględnieniem granic terenu górniczego.

Niewątpliwie posiadana przez organ uzgadniający wiedza co do lokalizacji i charakteru przedmiotowego przedsięwzięcia była wystarczająca do zajęcia stanowiska, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ ten dysponował opinią przedstawioną przez Katowicki Holding Węglowy S.A. w Katowicach, zgodnie z którą: "w rejonie rozpatrywanego terenu eksploatacja górnicza została zakończona i jej wpływy wygasły, a prowadzenia dalszej eksploatacji górniczej nie przewiduje się."

W takim stanie rzeczy przyjąć należało, że bardziej szczegółowa informacja o warunkach realizacji inwestycji nie była potrzebna w ramach procedury uzgodnieniowej. Trudno zatem dopatrzyć się w działaniach organów administracji takiego naruszenia przepisów postępowania, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa lub art. 145 § 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 kpa – mogłoby stanowić podstawę do uchylenia kontrolowanych decyzji przez Sąd Wojewódzki.

Nieusprawiedliwione okazały się również pozostałe zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1588). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy obu instancji przedstawiły w wydanych decyzjach okoliczności uzasadniające określenie cech zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez parametry i wskaźniki określone na podstawie przywołanych przepisów.

W szczególności nieuprawnione jest kwestionowanie określonej w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Przepis § 7 cyt. rozporządzenia reguluje szczegółowo w jakich przypadkach parametr ten wyznacza się odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, bądź przy zastosowaniu średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym. Ponadto dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy. Z akt sprawy wynika wyraźnie, że w analizie stanowiącej podstawę wydanej decyzji zawarto szczegółowy opis wykazujący zasadność przyjęcia w tym zakresie rozwiązania przewidzianego w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zwrócono uwagę, że na działkach sąsiednich oraz na całym obszarze objętym analizą przedmiotowy parametr jest bardzo zróżnicowany i mieści się w przedziale od 3 m do 99 m, przy czym określając wysokość planowanego obiektu nawiązano do wysokości elewacji frontowych charakterystycznych dla wolno stojących obiektów usługowych, w tym do znajdującego się na działce sąsiedniej budynku [...]u.

Zaznaczyć należy, że stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech w zakresie warunków i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Wszystkie zatem szczegółowe ustalenia dotyczące: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu – zawarte są w dokumencie tytułowanym jako "analiza architektoniczno – urbanistyczna." Zgodnie z przepisem § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego przyjąć należy, że organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie mają obowiązku zamieszczania dodatkowo w uzasadnieniach decyzji szczegółowych danych zawartych w opisowej wersji analizy, a wystarczające jest wyjaśnienie istotnych merytorycznie przesłanek podjętych rozstrzygnięć, co w niniejszej sprawie uczyniono.

Niewątpliwie treść decyzji organu pierwszej instancji, łącznie z wynikami analizy architektoniczno – urbanistycznej, zawiera ustalenia i wyjaśnienia wykazujące zasadność szczegółowych rozwiązań przyjętych przy określeniu parametrów i wskaźników przedmiotowej inwestycji. Podkreślenia wymaga to, że organy obu instancji w sposób wystarczający odniosły się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, co czyni niezasadnym zarzut kasacyjny dotyczący art. 107 § 3 kpa.

Całkowicie nieusprawiedliwione jest zatem stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że organ nie wskazał, jakie okoliczności wynikające z przeprowadzonej analizy wskazywały na możliwość wyznaczenia warunków zawartych w decyzji. Konkretne i jednoznaczne ustalenia dokonane przez autora analizy architektoniczno – urbanistycznej oraz wyjaśnienia poczynione przez organy obu instancji stanowiły wystarczające uzasadnienie do określenia parametrów i wskaźników na podstawie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Zauważyć w tym miejscy należy, że pomimo postawienia zarzutu w odniesieniu do wymienionych przepisów, w skardze kasacyjnej brak jest argumentacji stanowiącej jego uzasadnienie, poza uwagami dotyczącymi wyłącznie jednego parametru nowej zabudowy, tj. wysokości krawędzi elewacji frontowej. Tym samym dalej idąca kontrola kasacyjna w tym zakresie nie była możliwa.

W konsekwencji akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego, który za zgodne z poszczególnymi przepisami cyt. rozporządzenia uznał ustalone w pkt I decyzji parametry i wskaźniki nowej zabudowy i zagospodarowanie terenu inwestycji.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.