Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 246/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił skargę J. L. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z przywołanego w tym wyroku stanu faktycznego – w dniu 16 listopada 2015 r. A. N. złożyła w Urzędzie Gminy w [...] wniosek o wymeldowanie J. L. z pobytu stałego spod adresu [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że J. L. nie zamieszkuje pod adresem stałego zameldowania od sierpnia 2014 r., przebywa w Domu Opieki Społecznej w miejscowości [...], ponieważ jest inwalidą wymagającym stałej opieki. Miejsce stałego zamieszkania opuścił bez zamiaru powrotu, zabierając rzeczy i pozostawiając klucze od mieszkania. A.N. jest właścicielką nieruchomości oznaczonej adresem [...].
Skarżący był tam zameldowany od 2006 r., kiedy to darował L.I. (matce wnioskodawczyni) swoje gospodarstwo rolne położne we wsi [...] i zamieszkał z L.I. pod ww. adresem. W 2011 r. amputowano J. L. jedną nogę, a w 2013 r. drugą. Z jego wyjaśnień złożonych do protokołu dnia 30 listopada 2015 r. wynikało, że dochodziło do wielu nieporozumień z L.I., która zadysponować miała majątkiem bez zgody J.L., odmawiała sprawowania nad nim opieki. Oświadczył, że sam się nie wymelduje, dopóki nie odzyska swego majątku, zaś nie zamierza wracać do miejsca stałego pobytu. W lokalu nie zostawił żadnych swoich rzeczy, ani też nie posiada kluczy. Jest zadowolony z pobytu w Domu Opieki Społecznej w [...].
Mając na względzie tak ustalony stan faktyczny sprawy, wynikający z wyjaśnień J.L. oraz z zeznań świadków: T.G. i L.I., Wójt Gminy [...] wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. o wymeldowaniu J.L. z pobytu stałego w [...]. Organ wywiódł, że opuszczenie miejsca zamieszkania nastąpiło dobrowolnie i na stałe. Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazano art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tj. Dz. U. z 2015, poz. 388, Uel).
W odwołaniu od powyższej decyzji J.L. stwierdził, że zgodzi się na wymeldowanie pod warunkiem zwrotu, przez rodzinę L.I., całości zagarniętego przez nią majątku. Jest inwalidą I grupy (porusza się na wózku) i jak twierdzi, czuje się pokrzywdzony materialnie i moralnie. Opisał w odwołaniu prace jakie wykonał na rzecz budynku mieszkalnego w [...], wskazał wydatki ponoszone na wspólne gospodarstwo domowe prowadzone z L.I.. Opisał też incydenty, które miały świadczyć o braku sprawowania opieki nad nim przez L.I., interwencje policji.
Wojewoda Podlaski rozpoznając wniesione odwołanie, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o wymeldowaniu odwołującego się.
Sąd wojewódzki w motywach swego wyroku wskazał następnie, iż organ II instancji podzielił w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Stwierdził, że zostały spełnione przesłanki z art. 35 Uel będące podstawą wymeldowania, a stan faktyczny nie budził wątpliwości. Wojewoda wskazał, że wszelkie roszczenia majątkowe, od których strona odwołująca się uzależnia zgodę na wymeldowanie, podlegają właściwości sądów powszechnych.
J.L. wywiódł skargę do WSA w Białymstoku nie godząc się z decyzją o wymeldowaniu. W treści skargi opisał szereg wydarzeń, mających miejsce podczas wspólnego zamieszkiwania z L.I..
Pełnomocnik J.L. (ustanowiony na zasadzie prawa pomocy) w uzupełnieniu skargi z dnia 5 sierpnia 2016 r. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 25 ust. 1 i art. 35 Uel, a także naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.).
Pełnomocnik skarżącego wywiódł, że w sprawie nie została spełniona przesłanka dobrowolnego i trwałego opuszczenia miejsca stałego pobytu. Na etapie postępowania odwoławczego skarżący zanegował dobrowolność opuszczenia mieszkania, czego organ nie wyjaśnił i źle zinterpretował przepisy. Pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] ma charakter tymczasowy, bowiem skarżący ma zamiar powrócić do stałego miejsca zamieszkania, gdzie znajduje się jego centrum życiowe. Zdaniem skarżącego, organy nie wyjaśniły rzeczywistej przyczyny opuszczenia lokalu przez niego, którą było niewłaściwe postępowanie uczestniczki postępowania, a nie dobrowolna decyzja skarżącego.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczywniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku skargę oddalił.
W jego motywach sąd a quo stwierdził, że opuszczenie miejsca zameldowania nastąpiło w sposób dobrowolny i na trwałe. Wskazano, że wyjaśnienia skarżącego, złożone w toku postępowania administracyjnego, są najlepszym tego dowodem. Mówiąc o chęci powrotu skarżącego pod adres wymeldowania, pełnomocnik strony nie wskazał, by skarżący podjął jakiekolwiek działania przez okres ok. 2 lat, zmierzające do przywrócenia mu utraconego posiadania mieszkania, przeciwnie – wyraził zadowolenie z opieki sprawowanej nad nim w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Zamiar powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkiwania powinien wynikać z okoliczności obiektywnych, których w sprawie nie ujawniono, nie może zaś wynikać wyłącznie z oświadczenia osoby zainteresowanej, która zmienia swoje wyjaśnienia na etapie postępowania odwoławczego czy wręcz sądowoadministracyjnego czyniąc to, w ocenie tegoż sądu, na użytek sprawy.
W ocenie sądu pierwszej instancji dotychczasowe wyjaśnienia stanowią o bezskuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1, 107 § 1 § 3 K.p.a. Ustalenie przez organy faktu opuszczenia przez skarżącego dotychczasowego miejsca pobytu, noszącego cechy trwałości i dobrowolności, nie było dowolne, lecz oparte na okolicznościach wynikających z materiału dowodowego, obiektywnie wskazanych w uzasadnieniu decyzji.
Skargą kasacyjną J.L., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżył w całości ww. wyrok.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, "Ppsa" - w skardze podano nieaktualny Dziennik Ustaw) strona skarżąca zarzuca orzeczeniu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.
- - art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 K.p.a., skutkujące oddaleniem skargi poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ prawidłowo i wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe i ustalił stan faktyczny w sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego organ nie dokonał ustaleń w przedmiocie woli skarżącego co do dobrowolnego opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu, pomimo sprzeczności wynikających z jego wyjaśnień i dalszych pism składanych w toku postępowania;
- 2. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 25 ust. 1 Uel poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w dniu wydania decyzji J.L. nie zamieszkiwał stale w określonej miejscowości z zamiarem stałego pobytu, w sytuacji gdy jego pobyt w Domu Opieki Społecznej w [...] należy uznać za stan przejściowy, zaś skarżący wskazywał, że nie wyraża zamiaru koncentracji swojego życia i stałego pobytu w tej placówce;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 Uel poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie przez sąd, że organ skarżony prawidłowo przyjął, iż J.L. opuścił miejsce stałego pobytu, w sytuacji gdy opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu przez skarżącego nie ma charakteru trwałego, a spowodowane jest jedynie chorobą i przejściowym brakiem opieki nad nim w domu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa strona skarżąca wnosi o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania;
- 2. przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów zastępstwa procesowego wykonanego na zasadzie prawa pomocy w zakresie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu kasacyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle brzmienia art. 35 ust. 1 Uel decyzje organów administracji oraz rozstrzygnięcie WSA w Białymstoku były błędne, gdyż nieprawidłowo zinterpretowano powyższy przepis. Chociaż niesporny był fakt przeniesienia się skarżącego do Domu Opieki Społecznej w [...], to nie można zgodzić się, że fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma jedynie opuszczenie miejsca dotychczasowego zamieszkania. Nie mniej istotny jest aspekt dobrowolności, który w sprawie niniejszej nie zachodzi, a co najmniej nie został dostatecznie wyjaśniony. Organy dowolnie przyjęły, że skarżący dobrowolnie z zamiarem stałym opuścił swój dom w sytuacji, gdy choroba oraz wyjaśnienia pisemne strony wskazują, iż opuszczenie to miało charakter tymczasowy i przejściowy. Końcowo dodano, że wszystkie interesy życiowe J.L. nie koncentrują się w domu opieki, lecz w domu zamieszkiwanym przez niego przez wiele lat.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów procesowych, a to art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ prawidłowo i wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe i ustalił stan faktyczny w sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego organ nie dokonał ustaleń w przedmiocie woli skarżącego co do dobrowolnego opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uzasadnień wydanych w sprawie decyzji organów administracji oraz akt sprawy, nie potwierdza zasadności powyższego zarzutu kasacyjnego. Sąd pierwszej instancji dokonał w sprawie prawidłowej i kompleksowej oceny zgodności z przepisami procedury administracyjnej postępowania organów administracji w sprawie wymeldowania J.L. z pobytu stałego z lokalu w [...].
Sąd wojewódzki w związku z zarzutami skargi trafnie ocenił, że organ I instancji podjął wszystkie kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tzn. ustalenia, czy opuszczenie przez skarżącego przedmiotowego lokalu miało charakter stały i dobrowolny. Dopuścił dowód z zeznań świadków i ocenił je, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Nie można w tej sytuacji skutecznie zarzucić organom, że z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przeprowadziły postępowanie dowodowe. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo bowiem ustalono, że skarżący kasacyjnie nie przebywa pod adresem, pod którym był zameldowany na pobyt stały. Lokal ten opuścił w sierpniu 2014 r., od tego czasu przebywa w Domu Opieki Społecznej w [...]. Okoliczność ta wynika zarówno z zeznań świadków przesłuchanych przez organ, które zostały omówione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i które podzielił organ odwoławczy.
Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził także, że nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia okoliczności podniesione dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, tym bardziej, że są one sprzeczne z twierdzeniami strony podnoszonymi we wcześniejszych pismach procesowych i zeznaniach. Nie można zatem zarzucić sądowi wojewódzkiemu, że bezzasadnie przyjął, iż organy wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych.
Bezzasadne pozostają również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.
B. W szczególności nie doszło do naruszenia przepisu art. 25 ust. 1 Uel poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez sąd wojewódzki, że w dniu wydania decyzji o wymeldowaniu skarżący nie zamieszkiwał stale w określonej miejscowości z zamiarem stałego pobytu, w sytuacji gdy jego pobyt w Domu Opieki Społecznej w [...] należy uznać za stan przejściowy, zaś skarżący wskazywał, że nie wyraża zamiaru koncentracji swojego życia i stałego pobytu w tej placówce.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 Uel pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z uzasadnienia zarzutu w punkcie 2.a) skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że zdaniem skarżącego jego obecne miejsce przebywania ma charakter pobytu czasowego, bowiem nie ma on zamiaru zmiany dotychczasowego miejsca pobytu stałego pod adresem [...]. Tymczasem sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że zamiar powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania powinien wynikać z okoliczności obiektywnych, których w sprawie nie ujawniono, nie może zaś wynikać wyłącznie z oświadczeń osoby zainteresowanej. Co więcej strona sama sobie przeczy, wskazując obecnie, że przejawia wolę powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania, podczas gdy z protokołu przesłuchania w dniu 30 listopada 2015 r. wynikało, iż nie zamierza on wrócić do miejsca pobytu stałego.
C. Nieuzasadniony jest także drugi z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowany w skardze kasacyjnej, a to zarzut niewłaściwego zastosowania art. 35 Uel i bezzasadnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że organ skarżony prawidłowo przyjął, iż J.L. opuścił miejsce stałego pobytu, w sytuacji gdy opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu przez skarżącego nie ma charakteru trwałego, a spowodowane jest jedynie chorobą i przejściowym brakiem opieki nad nim w domu.
Wskazać należy, że postępowanie w sprawie wymeldowania w trybie art. 35 Uel, wymaga ustalenia stanu faktycznego związanego z fizycznym opuszczeniem przez wymeldowywanego miejsca pobytu stałego. Przy czym przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powyższego przepisu jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. W takim rozumieniu opuszczeniem lokalu jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i jednoczesne zerwanie związków z dotychczasowym lokalem. Jakkolwiek jednak zamiar ten, rozumiany, jako przejaw woli osoby opuszczającej lokal, ma istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło, to powinien być on oceniany na podstawie obiektywnie istniejących i konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, z których taki wniosek da się logicznie wyprowadzić.
Nie można bowiem poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, w których formułuje ona subiektywnie swoją wolę. Należy zbadać czy argumentacja strony znajduje potwierdzenie w ustalonych okolicznościach faktycznych takich jak np. sposób opuszczenia lokalu, skoncentrowanie tzw. centrum życiowego poza miejscem pobytu stałego, czy wreszcie istnienie obiektywnej możliwości realizacji woli przebywania w danym miejscu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował postanowienia art. 35 Uel w kontekście stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wykazał, że skarżący opuścił lokal w [...] w sposób trwały i dobrowolny w sierpniu 2014 r., zabierając ze sobą wszystkie swoje rzeczy oraz pozostawiając klucze. W okresie od 11 września 2014 r. do 10 września 2015 r. skarżący kasacyjnie był zameldowany na pobyt czasowy w [...] 1B, a następnie zamieszkał w Domu Opieki Społecznej w [...]. Istotne w sprawie jest więc to, że opuszczenie miejsca zameldowania przez skarżącego nastąpiło w sposób dobrowolny i na trwale, bez zamiaru powrotu. Jego twierdzenia w tym zakresie korespondują z zapewnieniami o zadowoleniu z pobytu w [...] (np. list przesłany do dawnego sąsiada z [...]) czy też z brakiem powiązania z przedmiotowym lokalem. Dowodem na te okoliczność są wyjaśnienia skarżącego, złożone w toku postępowania administracyjnego.
Podkreślić należy, że obowiązek meldunkowy ma charakter ewidencyjny, niezależny od tytułu prawnego do lokalu. Meldunek potwierdza jedynie stan faktyczny, tj. stan zamieszkiwania w określonej miejscowości pod określonym adresem. Przesłanką wymeldowania jest stwierdzenie faktu nieprzebywania w lokalu, a więc zaskarżona decyzja stanowi potwierdzenie faktycznego stanu rzeczy, bowiem dalsze utrzymywanie wpisu o zameldowaniu skarżącego byłoby fikcją.
Twierdzenie skarżącego podniesione dopiero na etapie postępowania sądowego o chęci powrotu skarżącego pod adres wymeldowania, w sytuacji gdy opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu przez J.L. – na co wskazuje pełnomocnik – spowodowane było chorobą i brakiem sprawowania opieki nad nim w przedmiotowym lokalu, dowodzą tylko temu, że strona skarżąca zmienia swoje przekonania – w ocenie Sądu – na użytek sprawy i dlatego są one niewiarygodne. Zwrócić bowiem należy uwagę, że na etapie postępowania administracyjnego skarżący za podstawę do jego dalszego zameldowania na pobyt stały pod dotychczasowym adresem przyjmował kwestie związane z przekazaniem majątku L.I., które to jednak kwestie wykraczały poza przedmiotowy zakres spraw o wymeldowanie. Pełnomocnik strony nie wskazał nadto przy tym, by skarżący podjął jakiekolwiek działania, przez okres ok. 2 lat, zmierzające do przywrócenia mu utraconego posiadania mieszkania. Wręcz przeciwnie – wyraził zadowolenie z opieki sprawowanej nad nim w Domu Pomocy Społecznej w [...].
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że poczynione przez organy ustalenia faktyczne dawały podstawę do konstatacji, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 35 Uel, co obligowało organ ewidencyjny do wydania decyzji o wymeldowaniu skarżącego. W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego skutkującym koniecznością ich uchylenia. Dokonanie wymeldowania nie stanowi przeszkody w podejmowaniu przez stronę czynności prawnych w związku z przeświadczeniem o wadliwym rozrządzeniu składnikami majątkowymi na rzecz innych osób.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia należnego od Skarbu Państwa za wykonaną pomoc prawną, gdyż jest ono przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Ppsa. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym wniosek zawierający stosowne oświadczenie, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części.