Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 12 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2011 r. w sprawie nakazu uporządkowania terenu.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Stołeczny Konserwator Zabytków, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nakazał B.. z siedzibą w W. uporządkowanie terenu przy ul. S. [...] w W., na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] poprzez: demontaż drewnianego ogrodzenia biegnącego dookoła wybudowanego fragmentu budynku oraz przy krawędziach znajdujących się w nim otworów, zagięcie prętów zbrojeniowych wystających ponad powierzchnię wybudowanej kondygnacji na wysokości poziomu stropu lub ich odcięcie, zabezpieczenie folią lub innym materiałem izolacyjnym ściany wszystkich otworów w wybudowanym fragmencie budynku, przekrycie folią lub innym materiałem izolacyjnym stropu wybudowanej kondygnacji budynku, po zabezpieczeniu wszystkich otworów oraz stropu zasypania ziemią wszystkich dostępnych z zewnątrz otworów w wybudowanej kondygnacji budynku, wyrównanie całego terenu działki poprzez nasypanie ziemi - w taki sposób, że by powstała jednolita nawierzchnia, a po wykonaniu nakazanych prac zdemontowanie metalowego ogrodzenia biegnącego dookoła działki.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z [...] października 2010 r. Stołeczny Konserwator Zabytków odstąpił od wydania nakazu uporządkowania terenu na wyżej wymienionych działkach. Organ wskazał, iż zarówno B. S.A. jak i S. Sp. z o.o. (na którą B. S.A. przeniosła prawa i obowiązki wynikające z dzierżawy terenu), nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, a jedynym dysponentem terenu przy ul. S. [...] i jednocześnie jego użytkownikiem wieczystym jest M. Sp. z o.o., które nie może zostać zobowiązane do wykonania obowiązku wynikającego z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i ochronie nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), ponieważ nie naruszyło przepisów o zabytkach, o których mowa w art. 45 ust. 1 tej ustawy.
W wyniku rozpoznania odwołania P., właściciela działki sąsiadującej bezpośrednio z działkami nr [...] i [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lutego 2011 r. uchylił decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] października 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określają jednoznacznie podmiot, na który ma zostać nałożony obowiązek wynikający z art. 45 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 45 ust. 2 ustawy, odpowiednie zastosowanie znajduje bowiem art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków, w myśl którego osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji. Z tego względu możliwe jest nałożenie obowiązku wykonania prac określonych w art. 45 ust. 1 ustawy także na podmiot nieposiadający tytułu prawnego do nieruchomości, tym bardziej, że jej użytkownik wieczysty (M. Sp. z o.o.) nie wyraża i nie będzie wyrażać sprzeciwu wobec ich wykonania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustosunkowując się w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 sierpnia 2011 r. do zarzutów podniesionych w skardze B. S.A. na powyższą decyzję stwierdził, że P. jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym nakazania uporządkowania terenu przy ul. S. [...] w W. Sąd przyjął, że skoro ustawa o ochronie zabytków nie określa stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 45 tej ustawy, to rozstrzygając o statusie P. należy odnieść się do art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu, decydujące znaczenie dla oceny interesu prawnego składającego odwołanie ma okoliczność, że P. jest właścicielem sąsiedniej działki położonej przy ul. S. [...], na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków Kościół Ś. Odwołując się do przepisów ustawy o ochronie zabytków (art. 5, art. 25, art. 28, art. 29-30, art. 27, art. 73, art. 110 i art. 113 ustawy o ochronie zabytków) Sąd wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków nieruchomości bezpośrednio wpływa na zakres obowiązków i uprawnień posiadacza wobec zabytku.
Obowiązki nałożone na posiadacza zabytkowej nieruchomości na mocy przepisów ustawy o ochronie zabytków świadczą o tym, że P. nie dysponuje wyłącznie interesem faktycznym w postępowaniu dotyczącym uporządkowania terenu położonego przy ul. S. [...]. Prace budowlane na działkach o nr [...] i [...] prowadzone są w ostrej granicy z nieruchomością, na której położony jest zabytkowy kościół Ś. Prace porządkowe przy zabytku, które zastały wskazane w uchylonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Stołecznego Konserwatora Zabytków nie miały bowiem wyłącznie charakteru prac kosmetycznych i upiększających, a swoim zakresem mogły wpływać na substancję sąsiedniego zabytkowego budynku. Zakres i potencjalny rodzaj tych prac, jak również prac zabezpieczających i porządkowych ma więc realny wpływ na sąsiednią nieruchomość.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. S.A. podniosła zarzuty naruszenia:
- a) prawa materialnego – art. 5, 25, 27, 28, 29, 30, 73, 110 i 113 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że P. ma interes prawny w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym i jest stroną tego postępowania oraz
- b) przepisów postępowania – art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieumorzenie postępowania sądowego pomimo jego bezprzedmiotowości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązki nałożone ustawą o ochronie zabytków dotyczą właściciela zabytku, nie zaś właściciela nieruchomości sąsiedniej, zatem nieprawidłowe jest uznanie, że w niniejszej sprawie istnieje jakikolwiek obowiązek P., który realizowany jest w postępowaniu o uporządkowanie sąsiedniego terenu. Przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisu ustawy o ochronie zabytków dotyczą obowiązków właściciela, zaś kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne nie dotyczy realizacji przez prowincje jej obowiązków związanych z jej prawem własności. Uporządkowanie terenu nie jest w ocenie skarżącego działaniem ingerującym w substancję nieruchomości sąsiednich, gdyż jego celem jest wyłącznie doprowadzenie do akceptowalnego stanu estetycznego nieruchomości, na który właściciel sąsiedniej nieruchomości nie powinien mieć żadnego wpływu.
Ponadto, według strony skarżącej, obowiązki wskazane w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nałożyć można w razie wykonywania opisanych w nim czynności "przy zabytku", co oznacza, że dotyczyć one muszą samego zabytku. Budynek przy ul. S. [...] nie jest obiektem indywidualnie wpisanym do rejestru zabytków, jest jedynie położony na terenie wpisanego do takiego rejestru układu urbanistycznego. Powyższe sprawia, że postępowanie w tej sprawie, jako dotyczące stosowania środków ochrony zabytków do obiektu, który zabytkiem nie jest, powinno być uznane za bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedziach na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa narodowego oraz uczestnik postępowania – P. z siedzibą w K., wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przyjęte przez skarżącą spółkę stanowisko kwestionujące posiadanie w postępowaniu dotyczącym nakazania uporządkowania terenu przy ul. S. [...] w W. statusu strony przez właściciela sąsiedniej nieruchomości – P. - nie zasługuje na uwzględnienie. Jak zasadnie wywiedziono w zaskarżonym wyroku, interes prawny P. należy łączyć z jej obowiązkami jako właściciela obiektu wpisanego do rejestru zabytków (Kościół Ś.), położonego na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 45 ustawy o ochronie zabytków. Treść obowiązków nałożonych na właściciela zabytku na mocy wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków wskazuje, że w postępowaniu ustalającym zakres prac porządkowych na nieruchomości sąsiedniej właściciel zabytku dysponuje własnym, bezpośrednim interesem prawnym, wynikającym z normy prawnej, zatem jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Argument strony skarżącej, że ustalony przez organy ochrony zabytków zakres prac porządkowych nie pozwala przyjąć, że w wyniku ich wykonania naruszona zostanie substancja sąsiedniej nieruchomości, oceny tej nie zmienia.
Należy stwierdzić, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lutego 2011 r. uchylił decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] października 2010 r. odstępującą od wydania nakazu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Treść kontrolowanych decyzji wskazuje zatem, że zakres prac porządkujących teren przy ul. S. [...] w W., na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] nie został ostatecznie zakreślony, tj. nie rozstrzygnięto w nich w sposób wiążący o sposobie zachowania się adresata, co nie uprawnia do przyjmowania, że nie będą one inwazyjne wobec sąsiedniej nieruchomości.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że pozycja procesowa podmiotu w postępowaniu administracyjnym zależy od istnienia przepisów prawnych przyznających mu uprawnienia lub nakładających obowiązki podlegające autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o tych prawach i obowiązkach, także wówczas, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki drugiego, a nie od treści decyzji administracyjnej in concreto.
Uzasadnionej podstawy kasacyjnej nie stanowi również zarzut naruszenia art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przywołany przez stronę przepis umożliwia zakończenie w sposób nim wskazany postępowania sądowoadministracyjnego na skutek zajścia w toku tego postępowania zdarzeń, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, str. 737 i nast.). Zasadność podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należy odnosić do sytuacji, w których w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia, co ma miejsce np. w przypadku skorzystania przez organ, którego decyzja została zaskarżona, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a. i uchylenia decyzji, wygaśnięcia decyzji obarczonej terminem ustawowym lub w niej ustalonym.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można mówić o zidentyfikowanym przypadku bezprzedmiotowości postępowania sądowego, który nakazywałby jego zakończenie postanowieniem nierozstrzygającym o istocie sprawy sądowoadministracyjnej, wydanym na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyjęte przez stronę stanowisko odnoszące się do zasadności uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. powiązano z treścią art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (ustanawiającego warunki wydania nakazu uporządkowania terenu przy zabytku wpisanym do rejestru). Wskazuje to, że zamiarem skarżącej spółki było w istotnie zgłoszenie zarzutu odnoszącego się do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego ze względu na niezasadność prowadzenia na podstawie art. 45 ustawy o ochronie zabytków postępowania administracyjnego wobec obiektu, który nie został objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków.
W odniesieniu do przyjętej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładni powyżej wskazanego przepisu należy wskazać, że okoliczność, iż nieruchomość położona przy ul. S. [...] nie jest indywidualnie wpisana do rejestru zabytków, a jedynie jest położona na terenie układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, nie uniemożliwia nałożenia obowiązku na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków, zabytkiem nieruchomym jest układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków.
Ochronie prawnej związanej z wpisem obszarowym podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty, aczkolwiek zakres ochrony obiektów niewpisanych indywidualnie do rejestru zabytków różni się od zakresu ochrony zabytków objętych takim wpisem. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową), ochrona ta nie obejmuje np. wnętrza budynku oraz takich zmian zewnętrznych budynku, które mimo, że są objęte art. 36, to nie mają wpływu na zabytkowe wartości układu.
Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w przestrzeni układów urbanistycznych wpisanych do rejestru zabytków (ulica S. i O.), zatem sposób jej zagospodarowania wpływa na walory estetyczne tego podlegającego ochronie konserwatorskiej obszaru. Wpisanie do rejestru zabytków układów urbanistycznych, w których skład wchodzi nieruchomość przy ul. S. [...] oznacza zatem, że również ta nieruchomość objęta jest ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony układu urbanistycznego. Konieczność ochrony układu, rozumianej jako ochrona "przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg" (art. 3 pkt 12 ustawy) powoduje zaś konieczność zastosowania sankcji z art. 45 do budynków i innych budowli nie będących zabytkami "indywidualnymi", ale posadowionych na terenie układu objętego ochroną konserwatorską, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zastosowania tych sankcji, co podlega ustaleniu każdorazowo na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, należało oddalić.