Uzasadnienie
Gmina O. wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2347/16, którym oddalono skargę kasacyjną tej gminy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 482/16, w sprawie ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z [...] stycznia 2016 r. o zawieszeniu organów skarżącej gminy i ustanowieniu zarządu komisarycznego. Jako podstawę wznowienia powołano art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), wskazując na okoliczności, z których wynika, iż skarżącej chodzi o podstawę wznowienia polegającą na tym, że wskutek naruszenia przepisów prawa strona postępowania była pozbawiona możności działania. W szczególności z twierdzeń zawartych w skardze o wznowienie postępowania wynika, że pełnomocnik skarżącej gminy przed rozprawą wyznaczoną na dzień 26 października 2016 r. złożyła wniosek o odroczenie rozprawy z uwagi na swoją chorobę i brak możliwości udzielenia dalszego pełnomocnictwa, wynikający z krótkiego czasu pozostałego do rozprawy i zawiłości sprawy, powodujących niemożność zapoznania ze sprawą nowego pełnomocnika, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wniosek o odroczenie rozprawy oddalił i po jej zamknięciu wydał wyrok.
Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak ustawowej podstawy wznowienia, względnie o oddalenie skargi o wznowienie postępowania z tego powodu.
Pismem z 13 kwietnia 2017 r., Komisarz Rządowy dla Gminy O. M.K., powołany na to stanowisko 28 października 2016 r., cofnął w imieniu skarżącej gminy skargę o wznowienie postępowania. Ponadto wskazał, że wypowiedział pełnomocnictwo dotychczasowemu pełnomocnikowi skarżącej gminy radcy prawnej A. J. Prezes Rady Ministrów na rozprawie przed NSA wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na cofnięcie skargi o wznowienie postępowania lub, w razie nieuwzględnienia tego wniosku, wydania orzeczenia zgodnie z żądaniami zawartymi w odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę o wznowienie postępowania zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności oceny wymaga wniosek Prezesa Rady Ministrów o umorzenie postępowania z uwagi na cofnięcie skargi o wznowienie postępowania. Zdaniem NSA, skarżąca gmina reprezentowana przez komisarza rządowego nie była uprawniona do cofnięcia skargi o wznowienie postępowania wniesionej przez pełnomocnika skarżącej gminy ustanowionego przed powołaniem komisarza rządowego. Zgodnie z art. 98 ust. 5 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) rozstrzygnięcia nadzorcze, a więc także przewidziane w art. 97 ust. 1 tej ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów o zawieszeniu organów gminy i ustanowieniu zarządu komisarycznego, stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą odrzucenia lub oddalenia skargi przez sąd administracyjny.
Z kolei stosownie do art. 97 ust. 4 powołanej ustawy komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania. W świetle tych przepisów z dniem 28 października 2016 r. powołany przez Prezesa Rady Ministrów na stanowisko komisarza rządowego M. K. przejął także kompetencje wójta skarżącej gminy do reprezentowania jej na zewnątrz, a więc także do działania za gminę w postępowaniach przed sądami. Jednakże w ocenie NSA istnieją istotne powody przemawiające za tym, aby uznać, że w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów, polegające na zawieszeniu organów gminy i ustanowieniu zarządu komisarycznego, uprawnienie komisarza rządowego do reprezentowania gminy doznaje ograniczenia w takim zakresie, w jakim uniemożliwiałoby to sądową kontrolę tego rozstrzygnięcia, nawet po jego uprawomocnieniu się, czyli na etapie skargi o wznowienie postępowania sądowego.
Tym powodem jest przede wszystkim zagwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Jednym z przejawów sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć nadzorczych podejmowanych przez organy nadzoru. Postępowanie przed sądem administracyjnym obejmuje rozstrzygnięcie sprawy w dwóch instancjach, a także możliwość kwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia sądu w wyniku wznowienia postępowania (art. 270 p.p.s.a.). Ze skargą o wznowienie postępowania może wystąpić każda strona postępowania przed sądem administracyjnym. Strona postępowania przed sądem administracyjnym nie może być tego uprawnienia pozbawiona z powodu charakteru sprawy rozstrzyganej przez sąd administracyjny, w szczególności tego, że sprawa w istocie dotyczy podmiotów uprawnionych do reprezentowania strony.
Łatwo dostrzec, że w sytuacji takiej, jaka powstała w rozpoznawanej sprawie, czyli cofnięcia skargi o wznowienie postępowania, wniesionej przez gminę reprezentowaną przez wójta, przez gminę reprezentowaną przez komisarza rządowego, doszłoby do pozbawienia tej gminy ochrony sądowej na etapie postępowania sądowego obejmującego wznowienie postępowania i oceny na tym etapie, czy rozstrzygnięcie nadzorcze, w wyniku którego komisarz rządowy uzyskał uprawnienie do reprezentowania gminy, a dotychczasowy jej organ, czyli wójt, to uprawnienie utracił, jest zgodne z prawem.
W związku z tym NSA uznał, że art. 97 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy wykładać w ten sposób, że uprawnienie komisarza rządowego do reprezentowania gminy doznaje ograniczenia w takim zakresie, w jakim uniemożliwiałoby to pełną, także na etapie wznowienia postępowania sądowego, sądową kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego, w wyniku którego komisarz rządowy uzyskał te uprawnienia.
W tym miejscu NSA uznaje za konieczne wyjaśnić, że przyjmuje, iż w skardze o wznowienie postępowania doszło do nieprecyzyjnego oznaczenia podmiotu wnoszącego tę skargę. Skargę o wznowienie postępowania wnosi w istocie Gmina O., a nie – jak to wprost zostało w niej wskazane – "Wójt Gminy O. W. M.". NSA zaskarżonym skargą o wznowienie wyrokiem z 26 października 2016 r. nie oddalił, jak pisze się w pierwszym zdaniu uzasadnienia skargi o wznowienie postępowania, skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. i Rady Gminy O., tylko Gminy O., co jest zgodne z tym, że co do zasady legitymacja do wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze przysługuje, jak wynika z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, gminie. Faktem jest, że ustawodawca nie jest konsekwentny przy określaniu podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdyż z innych przepisów powołanej ustawy mogłoby wynikać, że legitymacja ta przysługuje organom gminy (art. 92a, art. 98 ust.3a), co może usprawiedliwiać popełniony w skardze o wznowienie postępowania błąd.
Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się niemal jednolicie, że legitymowanym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej organ (por. orzecznictwo powołane w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2011, str. 782-783).
Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi o wznowienie postępowania wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż radca prawny A. J., pełnomocnik skarżącej gminy, w piśmie z 5 października 2016 r. wniosła o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 26 października 2016 r., o której została zawiadomiona w dniu 3 października 2016 r., powołując się na swoją nagłą chorobę. Twierdziła też, że wyznaczenie terminu rozprawy około miesiąca od przekazania akt sprawy Sądowi drugiej instancji było "okolicznością tak niespotykaną", że nie mogła udzielić dalszego pełnomocnictwa i zapoznać nowego pełnomocnika z zawiłą materią sprawy. Do wniosku dołączyła dwa zaświadczenia lekarskie, z których wynikało, że od 12 sierpnia 2016 r. do 30 września 2016 r. była niezdolna do pracy, w tym 19 dni przebywała w szpitalu, zaś od 1 października 2016 r. do 31 października 2016 r. była niezdolna do pracy ze wskazaniem, że może chodzić.
W dniu 18 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej gminy sporządziła pismo procesowe, stanowiące uzupełnienie skargi kasacyjnej, w którym wskazała także, że Wójt skarżącej gminy również nie stawi się na rozprawę przed NSA z powodu choroby, zaznaczając, że w skarżącej gminie nie powołano zastępcy wójta. Do pisma dołączono zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że Wójt skarżącej gminy był niezdolny do pracy od 18 października 2016 r. do 28 października 2016 r. ze wskazaniem, że może chodzić. Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 26 października 2016 r., na którą nie stawiła się ani pełnomocnik skarżącej gminy, ani jej Wójt, oddalił wniosek o odroczenie rozprawy i po zamknięciu rozprawy wydał wyrok.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę o wznowienie postępowania okoliczności sprawy nie uzasadniają przyjęcia, że wskutek naruszenia prawa skarżąca gmina była pozbawiona możności działania. Zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. W związku z tym nie każda choroba pełnomocnika strony powoduje konieczność odroczenia rozprawy, lecz tylko taka, która jest przeszkodą nie do przezwyciężenia. W przypadku pełnomocnika będącego radcą prawnym sposobem na przezwyciężenie tego rodzaju przeszkody w osobistym stawieniu się na rozprawie jest udzielenie dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu lub adwokatowi. Przepisy prawa nie ograniczają możliwości świadczenia pomocy prawnej tylko do radcy prawnego, któremu bezpośrednio zostało udzielone pełnomocnictwo.
Jest wręcz odwrotnie, gdyż w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 233 ze zm.) przewidziano generalną regułę, według której radca prawny może udzielić substytucji innemu radcy prawnemu, adwokatowi i prawnikowi zagranicznemu wykonującemu stałą praktykę w zakresie wynikającym z ustawy o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej. Także z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że z mocy samego prawa pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje udzielenie substytucji (art. 39 pkt 2 p.p.s.a.).
W związku z tym wskazać należy, że z udzielonego w rozpoznawanej sprawie pełnomocnictwa radcy prawnemu A. J. (pełnomocnictwo z 15 lipca 2016 r.) wynika, że było to pełnomocnictwo do prowadzenia sprawy skarżącej gminy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie zawierało ono wyłączenia uprawnienia pełnomocnika do udzielenia dalszego pełnomocnictwa. Nie było więc przeszkód prawnych, aby radca prawy A. J. udzieliła substytucji innemu radcy prawnemu lub adwokatowi w celu reprezentowania skarżącej gminy na rozprawie przed NSA w dniu 26 października 2016 r.
Ponadto nie było ku temu przeszkód faktycznych. Choroba radcy prawnego A. J., wbrew temu, co wskazała w piśmie z 5 października 2016 r., nie była chorobą nagłą w tym znaczeniu, że wystąpiła w takim czasie, że nie było możliwe udzielenie substytucji. Pełnomocnik skarżącej gminy została o terminie rozprawy zawiadomiona w dniu 3 października 2016 r., a więc 22 dni przed wyznaczoną rozprawą. W tym czasie wprawdzie była już chora, ale zgodnie z zaleceniem lekarza mogła chodzić. Nie była to więc choroba tego rodzaju, że uniemożliwiała podjęcia koniecznych czynności w celu udzielenia substytucji. Potwierdza to także fakt, iż w czasie tej choroby pełnomocnik skarżącej gminy sporządziła dość obszerne pismo procesowe z 18 października 2016 r. Nie można też uwzględnić twierdzenia pełnomocnika skarżącej gminy, że została zaskoczona szybkim wyznaczeniem terminu rozprawy. Nie powinna być tym faktem zaskoczona, gdyż zgodnie z art. 92a ustawy o samorządzie gminnym w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny jest zobowiązany wyznaczyć termin rozprawy w terminie 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu, co powoduje, że sprawy tego rodzaju są rozpoznawane poza kolejnością wynikającą z wpływu.
Fakt, że sprawy ze skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze są z woli ustawodawcy rozstrzygane w zasadzie w terminie 30 dni od wpływu skargi oznacza, że nieskuteczne jest twierdzenie pełnomocnika skarżącej gminy o zawiłym charakterze rozpoznawanej sprawy, uniemożliwiającym udzielenia substytucji. W tego rodzaju sprawach wszyscy jej uczestnicy (strony, pełnomocnicy stron, a także sądy administracyjne) są zobowiązani do zapoznania się ze sprawą w krótkim czasie, bez względu na jej zawiłość.
Zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA oraz Sądu Najwyższego w odniesieniu do art. 214 k.p.c., który jest odpowiednikiem art. 109 p.p.s.a., gdyż stanowi o odroczeniu rozprawy z powodu nieobecności strony wywołanej nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, przyjmuje się, że nieobecność pełnomocnika strony na rozprawie z powodu choroby jest powodem odroczenia rozprawy tylko wówczas, gdy jest to przeszkoda, której nie można przezwyciężyć, zaś sposobem jej przezwyciężenia jest udzielenie substytucji (wyrok NSA z 27 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 237/06, wyrok NSA z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1723/11, wyrok SN z 29 listopada 2006 r., sygn. akt II PK 73/06, wyrok SN z 19 września 2002 r., sygn. akt I PKN 400/01, wyrok SN z 30 listopada 2004 r., sygn. akt IV CK 304/04 i wyrok SN z 6 października 1995 r., sygn. akt I CRN 150/95).
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że odmowa odroczenia rozprawy wyznaczonej na dzień 26 października 2016 r. z powodu choroby pełnomocnika skarżącej gminy nie naruszała prawa. Tym samym podstawa wznowienia postępowania polegająca na pozbawieniu skarżącej gminy możności działania wskutek naruszenia prawa nie jest zasadna.
Powyższe można także odnieść do ewentualnej przyczyny odroczenia rozprawy z powodu choroby Wójta skarżącej gminy, przy czym zaznaczyć należy, że w tym przypadku, mimo że skarżąca gmina o chorobie Wójta zawiadomiła w piśmie procesowym z 18 października 2016 r., to nie wniosła o odroczenie rozprawy z tego powodu. W rozpoznawanej sprawie, jak to już wyjaśniono, stroną jest Gmina O., czyli osoba prawna. Zgodnie z art. 35 § 2 p.p.s.a. pełnomocnikiem osoby prawnej może być także jej pracownik. W związku z tym choroba Wójta skarżącej gminy nie była przeszkodą dla stawienia się osoby uprawnionej do reprezentowania skarżącej gminy na rozprawie przed NSA, której nie można było przezwyciężyć, nawet uwzględniając, że nie został powołany zastępca wójta.
W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga o wznowienie postępowania jest niezasadna i z tego powodu, na podstawie art. 151 w zw. z art. 276 p.p.s.a., oddalił ją.