Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 306/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W treści decyzji organ zawarł pouczenie, że na przedmiotowe postanowienie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji J.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie, która to skarga postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1088/12 została odrzucona jako niedopuszczalna, bo wniesiona bez wyczerpania trybu z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a.
W związku z powyższym J.M. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ nie pouczył go o przysługującym prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast został błędnie pouczony o prawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zatem uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było spowodowane błędnym pouczeniem, a nie winą ze strony wnioskodawcy.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. i art. 59 § 2 K.p.a., przywróciło termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r.
W uzasadnieniu organ wskazał na przepis art. 58 K.p.a. i art. 59 § 2 K.p.a., a następnie wyjaśnił, iż jego zdaniem, w przedmiotowej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do orzeczenia o przywróceniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Wnioskodawca w istocie został błędnie pouczony o przysługującej mu skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zamiast o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony niezwłocznie po doręczeniu wnioskodawcy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2012 r., z zachowaniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a.
Od powyższego postanowienia skargę wywiódł M.O. domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 59 § 2 K.p.a. poprzez przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji gdy nie została dopełniona czynność, dla której określony był termin, który uległ przywróceniu. Tymczasem z zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby J.M. dopełnił czynności polegającej na złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, twierdząc jednocześnie, że wniosek J.M. zawierał żądanie przywrócenia terminu wraz z jego uzasadnieniem, jak również żądanie uchylenia postanowienia organu z dnia [...] kwietnia 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił jakie przesłanki należy spełnić by możliwe było przywrócenie terminu na podstawie art. 58 K.p.a. Oceniając w rozpoznawanej sprawie przesłanki zawarte w § 1 i § 2 art. 58 K.p.a. Sąd stwierdził, że zostały one spełnione przez J.M. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. upoważnione było do tego, żeby postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. przywrócić wnioskodawcy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 20 listopada 2012 r. (data wpływu do Kolegium – 22 listopada 2012 r.) J.M. wystosował wniosek z prośbą o przywrócenie terminu.
Tym samym zachował siedmiodniowy termin do dokonania powyższej czynności, gdyż przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu 16 listopada 2012 r. (w momencie doręczenia postanowienia WSA w Krakowie z dnia 26 października 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1088/12). W tej konkretnej sprawie wnioskodawca nie dochował terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż został błędnie pouczony przez organ o sposobie i terminie zaskarżenia orzeczenia. Zatem należy uznać, że wnioskodawca w wystarczający sposób uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu.
Ponadto biorąc pod uwagę treść wniosku o przywrócenie terminu z dnia 20 listopada 2012 r. stwierdzić należy, że zawiera on również w swej treści żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. i w konsekwencji uchylenia wskazanego orzeczenia. Tym samym za bezzasadny, zdaniem Sądu, należy uznać zarzut skargi, jakoby J.M. nie dopełnił czynności polegającej na złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu treść wniosku z dnia 20 listopada 2012 r. jest bowiem jednoznaczna i nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wnioskodawca w jednym piśmie zawarł wniosek o przywrócenie terminu, jak również zażądał ponownego rozpatrzenia sprawy. Fakt, że uczynił to jednym pismem pozostaje bez wpływu dla oceny skuteczności tej czynności.
Wobec bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze oraz braku stwierdzenia naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący M.O. zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. jako odpowiadającego przepisom prawa, mimo że przedmiotowe postanowienie naruszało następujące przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 63 § 1, 2 i 3;
- 2. art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. naruszało następujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7, 77 § 1, 81, 126 w zw. z art. 107 § 3, 58 § 1 i 2, 63 § 1, 2 i 3;
Zdaniem skarżącego Sąd nie zauważył, że skoro strona złożyła do organu dwa wnioski, to stanowią one dwa oddzielne podania, a zatem winny one zostać sporządzone w dwóch oddzielnych pismach. Jest to o tyle uzasadnione, że J. M. wniósł jedynie o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto ww. nie wykazał, że zachował siedmiodniowy termin do złożenia wniosku skoro nie załączył dowodu otrzymania postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Kr 1088/12 w przedmiocie odrzucenia skargi, co świadczy o naruszeniu art. 126 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Nie dopełnił także czynności dla której określony był termin.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik J.M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu dopuścił dowód z protokołu rozprawy w sprawie II SA/Kr 1088/12 oraz potwierdzenie odbioru postanowienia wydanego w tej sprawie na którym widnieje data 16 listopada 2012 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim zauważyć należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. Stosownie do treści pierwszego z nich "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Zaś brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu.
Zatem przepis ten obliguje sąd pierwszej instancji do zbadania zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem w pełnym zakresie, co oznacza, że rozstrzygając sprawę sąd winien wziąć pod uwagę także kwestie niepodniesione przez stronę, a istotne z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji. I tak też się stało w niniejszej sprawie. Nie można zatem skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji naruszenia ww. normy, tym bardziej, iż argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie pozwala na wyrażenie odmiennego stanowiska.
Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. trzeba wskazać, że określa on wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zaskarżony wyrok spełniał wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Dodać można, że odczytanie przesłanek, którymi kierował się Sąd oddalając skargę, nie nastręcza żadnych trudności. Wyjaśniono w nim w sposób prawidłowy przesłanki, które nie pozwalały na uwzględnienie wniesionej skargi i nie można przyjąć, by przedstawiona argumentacja w tym zakresie była wadliwa.
Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, że przepis art. 58 K.p.a. określa przesłanki, które muszą być spełnione, aby możliwe było przywrócenie stronie terminu do skutecznego dokonania czynności, dla której termin ustawowy został przez stronę uchybiony.
Do tych przesłanek, traktowanych jako materialnoprawne warunki, należy złożenie przez stronę, która dopuściła do uchybienia terminu, odpowiedniego wniosku skierowanego do właściwego organu, wskazanie w tym wniosku okoliczności uprawdopodobniających, że uchybienie terminu przez stronę nastąpiło bez jej winy, złożenie wniosku w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jak też jednoczesne z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu dopełnienie czynności, dla której określony był termin.
Skarga kasacyjna przede wszystkim kwestionuje brak złożenia dwóch odrębnych pism stanowiących zarówno wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, jak również odrębnego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r., co odpowiadałoby wymogom z art. 63 K.p.a. (określającego formę realizacji zasady skargowości). Złożony w tej sprawie jeden wniosek, zdaniem skarżącego, nie trzyma tych standardów. Z pisma tego wynika – jak zaznaczono – iż wnosi się w nim jedynie o przywrócenie terminu.
Mając powyższy zarzut na uwadze podkreślić należy, iż kwestia "jednoczesności" dopełnienia czynności, dla dokonania której termin został przez stronę uchybiony wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, podlega ocenie co do tego, czy strona ma obowiązek złożyć odrębny wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i wraz z tym wnioskiem np. złożyć odwołanie, dla wniesienia którego termin ustawowy został przez stronę uchybiony, czy też strona ma możliwość dokonania czynności, wniesienia odwołania i w jego treści może zawrzeć (zamieścić) wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania tej czynności, czy też wreszcie, co ma miejsce w tej sprawie, strona może złożyć wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i w treści tego wniosku zawrzeć (zamieścić) również treść odpowiadającą czynności, dla której określony był termin, a więc np. wzmiankę o tym, że jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co należy rozumieć jako dokonanie czynności polegającej na wniesieniu odwołania (zażalenia).
Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża przekonanie, że każda z przedstawionych wyżej form zachowania się strony, odpowiada wymogowi "jednoczesnego" złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu i dokonania czynności, dla której termin został uchybiony, a więc powinna być oceniona jako odpowiadająca wymogom art. 58 § 2 K.p.a.
Jak to wynika z akt administracyjnych, treść wniosku o przywrócenie terminu złożonego osobiście przez J.M., zawiera wyraźne wskazanie, że w jego ocenie ww. postanowienie, które kwestionuje, nie jest w pełni prawidłowe – wskazuje również na to, że jest to także wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismo to zawiera jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu jak i żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy. Fakt, że uczyniono to jednym pismem nie ma wpływu na prawidłowość zastosowania w tej sprawie art. 58 K.p.a. Poza tym przepisy procedury administracyjnej nie zakazują tego by w jednym piśmie strona objęła więcej niż jedno żądanie. Niewątpliwie następstwem takiego działania będzie potrzeba wydzielenia tak zredagowanych w jednym piśmie spraw do osobnego rozpoznania.
Poza tym jednoznacznie należy przypomnieć, iż jak to przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decydujące znaczenie mają nie tyle sformułowania pism sporządzanych przez strony, co ich istota i zamiar strony. Skoro więc strona składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, iż dokonanie takiej czynności jest wyrazem woli zaskarżenia takiego postanowienia.
Zamieszczenie przy tym w treści wniosku o przywrócenie terminu wypowiedzi odnoszącej się do treści postanowienia, które uprawniony podmiot chce środkiem prawnym zaskarżyć, i to takiej, która wskazuje na niezadowolenie z treści postanowienia, powinno być potraktowane jako spełnienie wymogu z art. 58 § 2 K.p.a. co do jednoczesnego dokonania czynności, dla której termin był określony, a więc wniesienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wszak w sytuacji, gdy brak jest przepisu stawiającego szczególne wymogi dla odwołania, mają zastosowanie ogólne reguły Kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika, że jest całkowicie wystarczające, że strona wskaże akt przez nią kwestionowany i da wyraz temu, iż nie akceptuje treści tego aktu. Tak stało się w tej sprawie.
Niesporne jest również w okolicznościach tej sprawy to, że wniosek o przywrócenie terminu wniesiono w terminie. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia 26 października 2012 r. odrzucono na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie skargę J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
J.M., co potwierdza protokół rozprawy (sprawa II SA/Kr 1088/12) nie był obecny w Sądzie. Postanowienie wydane na rozprawie doręczono ww. w dniu 16 listopada 2012 r., jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji i od tej daty zaczął biec siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 20 listopada, data wpływu do Kolegium 22 listopad 2012 r., wniesiono przedmiotowy wniosek, co czyni zadość złożeniu tego wniosku w terminie.
Ponadto, w okolicznościach niniejszej sprawy, zasadnie uznano, że wnioskodawca w wystarczający sposób uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu. Niewątpliwie w tej konkretnej sprawie wnioskodawca nie dochował terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż został błędnie pouczony przez organ o sposobie i terminie zaskarżenia orzeczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co prawidłowo podkreślił Sąd pierwszej instancji przyjęto, że błędne pouczenie stanowi uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, jeśli tylko wnioskodawca zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać.
Dlatego też dotychczasowe rozważania pozwalają uznać, iż prawidłowo zastosowano w tej sprawie przepis art. 58 K.p.a. przywracając wnioskodawcy termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia właściwie doprowadziła do zastosowania konstrukcji prawnej oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., albowiem nie można skutecznie mówić o tym, że naruszono wskazane w skardze kasacyjnej przepisy procedury administracyjnej art. 7, 77 § 1, 81, 126 w zw. z art. 107 § 3, 58 § 1 i 2, 63 § 1, 2 i 3 K.p.a.
W związku z tym, że podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.