Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 186/14 oddalił skargę E. K. i L. K., W. T. i P. T., M. Z. i M. Z, E. P. i S.P. oraz W. P. (dalej powoływani jako "skarżący") na uchwałę Rady Gminy Z. z [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowego obszaru sołectwa S. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 18 grudnia 2007 r. Nr 211, poz. 4574, dalej powoływany jako "plan miejscowy").
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), jako właściciele nieruchomości położonych w obrębie S., po uprzednim wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę. Skarżący zarzucili podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej jako "upzp"), poprzez wprowadzenie w planie miejscowym ustaleń naruszających ich prawo własności, które nie wynikają z wymagań art. 15 upzp, a zatem wprowadzenie ich nastąpiło bez ustawowego upoważnienia, z przekroczeniem kompetencji władztwa planistycznego, co stoi w sprzeczności z Konstytucją RP, art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp poprzez "pozbawienie ich ochrony własnego interesu prawnego, w związku z dopuszczeniem bez żadnych ograniczeń prawa zabudowy w granicy nieruchomości z pominięciem interesów faktycznych i prawnych właścicieli nieruchomości sąsiednich", naruszenie opisanymi działaniami zasady proporcjonalności wskazanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie ich prawa, które mogło zostać ustanowione tylko wtedy, gdyby było to konieczne dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, naruszenie wynikającego z Konstytucji RP obowiązku równej dla wszystkich ochrony prawa własności i innych praw majątkowych "poprzez uchwalenie przepisu prawa miejscowego pozbawiającego ich mechanizmów ochrony prawa własności realnie zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej sąsiedniej nieruchomości", naruszenie art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm., dalej jako "Kc") "poprzez działanie z naruszeniem zasady poszanowania prawa własności skarżących i naruszeniem ich prawa do ochrony przed immisją", naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r. poz. 1409) "poprzez umożliwienie dowolnego usytuowania na działce budowlanej obiektu budowlanego bez poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, co stoi w rażącej sprzeczności z dyspozycją tego przepisu". W oparciu o te zarzuty skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały lub jej części oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę oddalił. Sąd uznał, że powyższa uchwała nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości, czy też w części wskazanej przez skarżących. Dopuszczenie w planie miejscowym lokalizacji obiektów bezpośrednio przy granicy działek budowlanych, w tym taka lokalizacja przydomowych garaży nie narusza zasady wynikającej z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne ograniczenie ich praw. Postanowienia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wskazujące, że dopuszczalność ingerencji w prawo własności musi mieć podstawy w regulacji ustawowej, nie oznaczają, że ograniczenie prawa własności ma wynikać z mocy prawa.
Sąd wskazał, że należy również poddać w wątpliwość, czy dopuszczenie lokalizacji obiektów bezpośrednio przy granicy działki godzi prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości. Prawo do takiego lokalizowania obiektów budowlanych nie narusza bowiem z pewnością zasady równości wobec prawa, gdyż w równym stopniu przysługiwać ono będzie właścicielom wszystkich nieruchomości znajdujących się w jednostkach kontrolowanego planu oznaczonych symbolem MNU. W szczególności, jeżeli bezpośrednio przy granicy zostanie posadowiony budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie uprawniony do sytuowania wznoszonego przez siebie budynku ścianą przylegającą do budynku wniesionego lub planowanego do wzniesienia znajdującego się bezpośrednio przy granicy działki sąsiada. Powołana regulacja może zatem poszerzać możliwość zabudowy nieruchomości przez podmioty dysponujące prawem ich własności.
Pamiętać też trzeba, że stosownie do art. 143 Kc własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Współkształtowanie przez plan miejscowy wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi zaś przewidziane w art. 140 Kc przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdyby nawet przyjąć, że przepisy § 5 ust. 5 pkt 5.6 i 5.7 planu miejscowego ingerują bezpośrednio w wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiadujących z gruntami, na których dochodzi do lokalizacji obiektów bezpośrednio przy granicy działki poprzez zezwolenie na immisje pośrednie, to gminny planista uzależnił tego rodzaju lokalizację obiektów od zachowania wymogów wynikających z obowiązujących przepisów.
Zdaniem Sądu nie można uznać też, aby subiektywne odczucie ingerencji w prawo własności nieruchomości spowodowane usytuowaniem obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki, czy wynikający z tego spadek wartości nieruchomości miał wpływ na ocenę interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden właściciel nieruchomości, planując jej wykorzystanie pod określoną zabudowę, inwestycję, czy rodzaj działalności gospodarczej, nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia.
Badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd nie dopatrzył się także naruszenia zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego, wskazanych w art. 15 ust. 2 upzp, jak również istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu przewidzianego przepisami art. 17 upzp, czy naruszenia właściwości organów.
E. i L. K. oraz W. i P. T. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wskutek przyjęcia, że postanowienia § 5 pkt 3 i 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Z. z [...] października 2007 r. są zgodne z zasadą proporcjonalności;
- 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 64 Konstytucji RP, wskutek przyjęcia, że postanowienia § 5 pkt 3 i 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Z. z [...] października 2007 r., nie stanowią źródła nadmiernego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa skarżących do równej ochrony prawnej prawa własności.
W oparciu o powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Z. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "Ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Ppsa nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutów naruszenia poprzez dwie normy planu miejscowego konstytucyjnych zasad proporcjonalności oraz prawa do równej ochrony prawa własności. Tak postawione zarzuty istotnie ograniczają zakres kontroli kasacyjnej, sprowadzając ją tylko do oceny czy § 5 pkt 3 i 5 planu miejscowego są zgodne z przepisami Konstytucji RP.
W ocenie naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane zapisy planu w żaden sposób nie naruszają zasady proporcjonalności. Trudno w ogóle w przedmiotowej sprawie mówić o pozbawieniu skarżących możliwości korzystania z nieruchomości, ponieważ w żaden sposób nie został ograniczony dotychczasowy sposób korzystania z niej. Zdaniem skarżących kasacyjnie, naruszenie ich praw polega na nieograniczeniu jednego z właścicieli nieruchomości w prawie zabudowy jego nieruchomości. Argumentacja skargi kasacyjnej zmierza w tym kierunku, że tylko istotne ograniczenie praw jednego z właścicieli stanowiłoby pełną realizację art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP.
Przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko jest oparte o błędne rozumienie powyższych zasad konstytucyjnych. Własność w demokratycznym społeczeństwie nie jest uprawnieniem absolutnym. Na treść prawa własności składa się konieczność tolerowania wykonywania tego prawa również przez inne osoby. Prawo do zabudowy nieruchomości sąsiedzkiej nie może być a priori potraktowane jako ograniczenie prawa własności.
Prawo zabudowy jest emanacją prawa własności − najszerszego przedmiotowo (zawierającego otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejszego prawa do rzeczy, skutecznego erga omnes. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt Kp 7/09 (OTK ZU nr 3A/2011, poz.
26) "nie ulega wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela czy użytkownika wieczystego (dalej zbiorczo: właściciel) nieruchomości z prawa zabudowy – przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego − może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną". Natomiast jak stwierdza dalej w powołanym orzeczeniu Trybunał "kolizja interesów, a co za tym idzie potrzeba ich ważenia, jest charakterystyczna dla stosunków regulowanych przez prawo budowlane, w którym stykają się interes publiczny, interes inwestora oraz uprawnienia osób trzecich wynikające z ich praw na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Granice tych praw i interesów, szczególnie na obszarach zurbanizowanych, określają przepisy prawa budowlanego i innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami znajdują się − jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 16 stycznia 1992 r. (sygn. akt III ARN 42/91, OSN nr 3/1993, poz. 42 − "protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty, życzenia, itp. co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi inwestycjami, a sferą ich indywidualnych wyobrażeń co do warunków normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody itp. Te oczekiwania, życzenia i postulaty powinny być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględniane, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w których ocenie terenowe organy administracji samorządowej są w pełni suwerenne."
Zarzut skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że naruszenie zasady proporcjonalności polega na zbyt szerokim dopuszczeniu zabudowy, co może być potencjalnie wykorzystane przez jednego z inwestorów. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa,
W tym kontekście zapis planu zawarty w § 5 pkt 3 planu miejscowego, ustalający m.in. zakaz realizacji inwestycji i obiektów mogących oddziaływać na środowisko, dla których raport oddziaływania na środowisko wykazuje znaczące oddziaływanie, jak również § 5.5 tego planu, dający m.in. możliwość lokalizacji obiektów bezpośrednio przy granicy działek budowlanych lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy oraz możliwość lokalizacji garaży przydomowych w granicy działek zgodnie z warunkami technicznymi, w żaden sposób nie ograniczają w sensie konstytucyjnym czyjegokolwiek prawa własności. Zapisy te nie pozostają w żadnej relacji do zasady proporcjonalności, skoro definiują w sposób dopuszczalny przez polski system prawnym realizację wolności zabudowy nieruchomości przez inwestorów. Dlatego też powyższy zarzut jest bezzasadny. Gwarancją ochrony prawa własności w tym przypadku są przepisy regulujące proces budowlany, mające na celu zapewnić właściwą ochronę nieruchomości sąsiedzkich przed negatywnym oddziaływaniem.
Również całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez § 5 pkt 3 i 5 planu miejscowego zasady równej ochrony prawa własności wyrażonej w art. 64 Konstytucji RP. Wskazane zapisy planu traktują wszystkich właścicieli nieruchomości w ten sam sposób. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że trudno w ogóle mówić, aby zapis ten naruszał zasadę równości, skoro wskazane w planie prawo do lokalizowania obiektów budowlanych w równym stopniu przysługiwać będzie właścicielom wszystkich nieruchomości znajdujących się w jednostkach kontrolowanego planu oznaczonych symbolem MNU.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.