Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta Nowosolski odmówił L. S. przyznania na własność określonych działek gruntu. Decyzja w dniu 11 lipca 2011 r. doręczona została małżonce wnioskodawcy – J. S., ustanowionej przez L. S. pełnomocnikiem w przedmiotowej sprawie, w której działał także, jako ustanowiony przez wnioskodawcę pełnomocnik, radca prawny K. P..
W dniu 10 listopada 2011 r. L. S., reprezentowany przez r.pr. K. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, postanowieniem z dnia 30 listopada 2011 r., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Nowosolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skoro decyzja Starosty Nowosolskiego została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu [...] lipca 2011 r., to termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 25 lipca 2011 r. Organ odwoławczy wskazał nadto, że skoro w sprawie zostało ustanowionych dwóch pełnomocników, doręczenie decyzji jednemu z nich w myśl art. 40 k.p.a. jest skuteczne. Organ zwrócił też uwagę, że radca prawny K. P. składając odwołanie po terminie, nie złożył wniosku o przywrócenie terminu.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji z pominięciem profesjonalnego pełnomocnika, art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż strona nie dotrzymała 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy strona wniosła odwołanie w ustawowym terminie, licząc od dnia doręczenia decyzji profesjonalnemu pełnomocnikowi oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych przepisów o doręczaniu pism.
Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., II SA/Go 114/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązujące przepisy pozwalają stronie na ustanowienie tylu pełnomocników, ilu uzna za celowe, jednakże nie wiąże się to z obowiązkiem organu doręczania pism wszystkim ustanowionym w sprawie pełnomocnikom, lecz tylko jednemu z nich. Strona może wskazać pełnomocnika, któremu organ zobowiązany będzie dokonywać doręczeń, jeśli tego nie uczyni sąd doręczy pismo jednemu z pełnomocników według swojego uznania.
Skoro odwołanie L. S. zostało sporządzone w dniu 8 listopada 2011 r. i złożone w dniu 10 listopada 2011 r., a zatem po upływie czternastu dni, o jakich mowa w art. 129 § 1 k.p.a., postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu odpowiada prawu.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej L. S., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., II OSK 1963/12, uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania przewidziana w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem w rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji wziął udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę L. S. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. zd. drugie i trzecie, jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników pisma doręcza się tylko jednemu pełnomocnikowi. Przepis pozwala zatem stronie na ustanowienie kilku pełnomocników, co jednak po stronie organu nie rodzi obowiązku doręczenia pism wszystkim ustanowionym przez stronę pełnomocnikom, wręcz przeciwnie – w takiej sytuacji pisma doręcza się jednemu z pełnomocników.
Skarżący w dniu 7 maja 2009 r. ustanowił pełnomocnika w osobie radcy prawnego K.. a następnie w dniu 26 listopada 2011 r. - w osobie J. S., będącej żoną skarżącego. Decyzja Starosty Nowosolskiego z dnia 30 czerwca 2011 r. została doręczona pełnomocnikowi – J. S., która potwierdziła odbiór przesyłki w dniu 11 lipca 2011 r. Doręczenie takie w świetle art. 40 § 2 i 3 k.p.a., należy uznać za skuteczne.
Dla oceny prawidłowości zapadłego przed organem drugiej instancji rozstrzygnięcia istotne jest, że zostało ono udzielone z datą późniejszą, aniżeli pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu K. P. Wyraźnie wynika z niego także, że J. S. jest upoważniona do reprezentowania jego osoby przed tym organem, do wzglądu do akt, odbioru ważnych decyzji i przesyłek. Do strony postępowania należało wskazanie do czyich rąk należy dokonywać doręczeń, a skoro nie uczyniła tego wobec radcy prawnego K. P., to zarzut, że doręczenie decyzji innemu ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi jest wadliwe, Sąd I instancji uznał za chybiony.
Wobec powyższego, skoro odwołanie L. S. zostało złożone w dniu 10 listopada 2011 r., a zatem po upływie czternastu dni, o których mowa w art. 129 § 1 k.p.a., to wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez organ odwoławczy było zasadne.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia:
- 1. prawa materialnego, tj.:
- - art. 45 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie, że każdy ma prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy;
- - art. 7 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przejawiające się wydaniem zaskarżonego wyroku oddalającego skargę, pomimo że zaistniały wyraźne przesłanki do uchylenia postanowienia SKO w Zielonej Górze.
Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że miała miejsce nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż pozbawiono skarżącego możliwości obrony swoich praw poprzez pominięcie przy doręczeniu decyzji Starosty Nowosolskiego profesjonalnego pełnomocnika.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że doszło do naruszenia konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy. Skarżący ustanowił profesjonalistę, do którego przez całe postępowanie organy kierowały pisma. Wyznaczając drugiego pełnomocnika strona nie wskazała, do którego z nich należy kierować pisma, nie oznaczało to, że organ mógł dowolnie wybrać, do kogo je doręczy. Co istotne, skarżący nie poinformował profesjonalnego pełnomocnika o fakcie udzielenia pełnomocnictwa innej osobie do odbierania przesyłek w jego imieniu. Skoro do tej pory pisma były kierowane do profesjonalisty, to organ powinien dalej kierować je do niego. Niedopuszczalnym było dowolne wybranie nowego pełnomocnika. Dowolność działania Starosty Nowosolskiego narusza tym samym zasadę zaufania do władzy publicznej, gdyż organ dążąc do pominięcia profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu, uniemożliwiał stronie obronę jej praw.
Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeśli organ pomija pełnomocnika w toku czynności, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów.
Powołując takie argumenty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, jednak w pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga najdalej idący zarzut nieważności postępowania prowadzonego przed Sądem I instancji, tj. zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw poprzez pominięcie przy doręczeniu decyzji Starosty Nowosolskiego profesjonalnego pełnomocnika.
Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. O pozbawieniu strony możności obrony swoich praw można mówić wtedy, gdy uchybienie procesowe sądu będzie godzić bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Chodzi więc o realne pozbawienie strony możności obrony swych praw. Zwrócić jednak należy uwagę, że przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. odnoszą się wyłącznie do postępowania przed sądem administracyjnym, nie zaś do postępowania administracyjnego. Wszystkie uchybienia postępowania administracyjnego nie mogą być zatem rozważane w ramach przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Nie można zatem mówić o wystąpieniu zarzucanej przesłanki nieważności postępowania sądowego.
Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że nie zostały one sformułowane w sposób prawidłowy, co powoduje, że stawiane zarzuty nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a., to sprowadza się on wskazania, że Sąd winien uchylić zaskarżone postanowienie, nie zaś oddalić skargę. Tymczasem powołane przepisy p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i nie dość, że nie jest możliwe jednoczesne naruszenie obu tych przepisów, to autor skargi kasacyjnej winien wskazać, naruszenie, jakiego przepisu prawa materialnego czy też niedostrzeżenie naruszenia przez organ naruszenia przepisów k.p.a. spowodowało, że błędne było oddalenie skargi przez Sąd I instancji.
Abstrahując od wskazanych wadliwości skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nalezy wyjaśnić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Starosta Nowosolski w sposób zgodny z art. 40 § 2 k.p.a. doręczył decyzję J. S. jako pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie. Pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu K. P. datowane jest na dzień 7 maja 2009 r., zaś udzielone żonie J. S. – na dzień 26 listopada 2010 r. Przedłożenie przez stronę drugiego, późniejszego pełnomocnictwa z wyraźne wskazanym uprawnieniem do doręczania decyzji administracyjnych dawało organowi podstawę do dokonania doręczenia późnej ustanowionemu pełnomocnikowi.
Nie może stanowić argumentu, jak wskazano w skardze kasacyjnej, że skarżący nie poinformował radcy prawnego K. P. o udzieleniu pełnomocnictwa innej osobie, gdyż stosunki między mocodawcą a pełnomocnikiem pozostają bez znaczenia dla oceny prawidłowości zastosowania przepisu art. 40 k.p.a. Nie można również podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że "skoro do tej pory pisma były kierowane do profesjonalisty, to organ winien dalej kierować je do niego". Podkreślenia bowiem wymaga, że zaprzestanie kierowania pism do profesjonalnego pełnomocnika nastąpiło dopiero po udzieleniu pełnomocnictwa żonie skarżącego, nie sposób zatem sugerować, jak to czyni autor skargi kasacyjnej, że organ celowo nie doręczył mu decyzji.
Co więcej, w decyzji Starosty Nowosolskiego zawarto informację wskazującą podmioty, którym decyzja zostanie doręczona i nie znajduje się wśród nich radca prawny K. P. Skarżący zatem powinien mieć świadomość, że reprezentujący go radca prawny nie otrzymał decyzji. Ponadto nie można tracić z pola widzenia, że radca prawny K. P. pismem z dnia 13 października 2011 r. zwrócił się do Starosty Nowolskiego z żądaniem wydania decyzji, pozostając w przekonaniu o bezczynności organu. Świadczy to w sposób niewątpliwy, że od maja do października 2011 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego nie interesował się losami postępowania administracyjnego, co więcej, że również sama strona nie poinformowała radcy prawnego o fakcie otrzymania decyzji celem złożenia odwołania. Negatywne dla strony skutki takiego zachowania nie mogą obciążać organu administracji publicznej, który dokonał zgodnego z przepisami doręczenia ani Sądu I instancji pod pozorem zarzutu naruszenia art. 45 Konstytucji i niezapewnienia sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy.
Nie może być również uznany za trafny zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji, gdyż poprzez taki zarzut nie może być zwalczane legalne działanie organu administracji, które znajduje uzasadnienie z treści przepisu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.