Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 25/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę J. W. M. na bezczynność Starosty Poznańskiego w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
J. M. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty Poznańskiego w załatwieniu sprawy- wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę i wniósł o:
- 1. wydanie stosownego orzeczenia przez Starostę Poznańskiego bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a.;
- 2. uwzględnienie skargi na bezczynność Starosty Poznańskiego przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie Starosty Poznańskiego do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez Sąd terminie w przypadku niezałatwienia sprawy przez Starostę Poznańskiego w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.);
- 3. stwierdzenie, że Starosta Poznański dopuścił się bezczynności;
- 4. stwierdzenie, że bezczynność Starosty Poznańskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.);
- 5. przyznanie od Starosty Poznańskiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody- dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności i przewlekłości;
- 6. zasądzenie od Starosty Poznańskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł.
W uzasadnieniu skargi podano, że w postanowieniu znak [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że przedmiotowa sprawa (dotycząca wygaśnięcia pozwolenia na budowę) powinna być załatwiona do 11 marca 2019 r. Do dnia 15 marca 2019 r. sprawa nie została załatwiona. W ocenie skarżącego, doszło do naruszenia prawa art. 35 § 1 K.p.a. i 12 K.p.a. polegającego na bezczynności organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda Wielkopolski przesłał kopię decyzji własnej z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.
Sąd doszedł do przekonania, analizując stan faktyczny sprawy, że w nie doszło do zarzucanej w skardze bezczynności.
Sąd ustalił, że w dniu 6 grudnia 2018 r. Starosta Poznański wydał decyzję o wygaśnięciu z mocy prawa pozwolenia na budowę, od której skarżący wniósł odwołanie. Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia 7 stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Od rozstrzygnięcia Wojewody przysługiwał sprzeciw (w trybie z art. 64a i n. P.p.s.a.). Starosta otrzymał decyzję Wojewody z dnia 7 stycznia 2019 r. Mimo, że nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu podjął zalecone przez organ II instancji czynności, pismem z dnia 9 stycznia 2019 r.:
- - zawiadomił wszystkie strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wygaszenia dwóch decyzji o pozwolenie na budowę (nr [...] i [...]),
- - zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli na terenie działki nr A/5 z prośbą o wykonanie dokumentacji zdjęciowej, opisu stanu zaawansowania robót budowlanych, stanu zagospodarowania działki, zabezpieczenia wykonanych prac i stanu technicznego.
Następnie Starosta, pismem z dnia 5 lutego 2019 r., z uwagi na prowadzone działania kontrolne przez PINB zawiadomił strony na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie do dnia 7 lutego 2019 r., wskazując nowy termin załatwienia sprawy do 31 marca 2019 r. W międzyczasie Wojewoda zwrócił Staroście akta postępowania (data nadania 6 luty 2019 r., doręczone 11 lutego 2019 r.). Pismem z dnia 9 lutego 2019 r. J. M. wniósł ponaglenie (wpływ do Starosty 12 lutego 2019 r.). Ponaglenie wraz z aktami przekazane zostało do Wojewody 15 lutego 2019 r. Wojewoda wydał postanowienie w przedmiocie ponaglenia 22 lutego 2019 r. i następnie zwrócił akta 27 lutego 2019 r. Protokół kontroli PINB organ otrzymał 28 lutego.2019 r. Z uwagi na rozbieżności między protokołem a dokumentami, w tym dziennikiem budowy (nie zanotowano w nim budowy altany ogrodowej, czy blaszanych kontenerów), Starosta skorzystał z programu komputerowego do śledzenia zmian na nieruchomości.
Pismem z dnia 4 marca 2019 r. Starosta zawiadomił strony o możliwości skorzystania z prawa zapoznania się z aktami i złożenia wniosków w związku z zakończeniem postępowania (art. 10 K.p.a.), z uwzględnieniem nowego materiału dowodowego - protokołu PINB.
Powyższe zawiadomienie strony odebrały dnia 7 i 11 marca 2019 r. z wyjątkiem E. Ł., której przesyłka z zawiadomieniem została zwrócona do organu po podwójnym awizowaniu i nieodebraniu jej z placówki pocztowej 21 marca 2019 r.
W dniu 15 marca 2019 r. J. W. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność.
[...] marca 2019 r. Starosta Poznański wydał decyzję nr [...]. Działając z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] Starosty Poznańskiego z dnia 14 marca 2002 r., wydanej na rzecz E. i W. Ł. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie siedliskowej oraz zbiornika bezodpływowego zlokalizowanych w m. Z., gmina D., działka nr ew. A/5, sprostowanej postanowieniem z dnia 20 września 2018 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. dotyczącej zmiany ww. pozwolenia na budowę.
Sąd wskazał, że Starosta sprawę prowadził od 11 lutego 2019 r. do 27 marca 2019r. (44 dni). Dopiero bowiem 11 lutego 2019 r. Wojewoda zwrócił akta i nie było wątpliwości, że nie zostanie wniesiony sprzeciw od jego decyzji uchylającej (tj. decyzji z dnia 7 stycznia 2019 r.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego (zwrócenie się do PINB) powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca (art 35 § 3 K.p.a.). Termin ten należy liczyć od momentu zwrotu akt tj. od 11 lutego 2019 r. Ponaglenie skarżącego zostało złożone przed tym terminem. Przy tym, Starosta zawiadomił o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie i przedłużył go do dnia 31 marca 2019 r. W międzyczasie, zawiadomił (zgodnie z zaleceniami organu II instancji) wszystkie strony o wszczęciu postępowaniu, sprecyzował jakich decyzji dotyczy postępowanie, uzupełnił materiał dowodowy o protokół kontroli PINB (kontrola odbyła się 15 lutego 2019 r., PINB przesłał protokół Staroście 28 lutego 2019r.) zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami (4 marca 2019 r.), otrzymał zwrotne potwierdzenia odbioru (ostatnie 21 marca 2019 r.) i wydał decyzję 27 marca 2019 r.
W ocenie Sądu, w świetle tych okoliczności, nie można zarzucić Staroście bezczynności, bowiem dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona z dniem 1 czerwca 2017 r. do art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. W myśl tego przepisu bowiem bezczynność oznacza stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zdaniem Sądu, organ zasadnie dokonał przedłużenia terminu załatwienia sprawy, co czyni niezasadnym stawiany mu w skardze zarzut bezczynności. Przy tym, organ nie przekroczył zakreślonego przez siebie terminu, podejmował działania, które doprowadziły do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Do uzyskania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie zmierzał sam skarżący W czasie trwającego 44 dni postępowania, z przyczyn niezależnych od organu, przez 17 dni organ oczekiwał na zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomień od stron, przez ponad 10 dni oczekiwał na protokół kontroli z PINB.
Sąd stwierdził, że wskazany termin zakończenia sprawy w postanowieniu Wojewody z dnia 22 lutego 2019 r. (tj. do 11 marca 2019 r.) nie był wiążący. Wojewoda rozpoznawał ponaglenie wniesione 9 lutego 2019 r., nie dysponując wiedzą na temat terminu sporządzenia protokołu przez PINB ani na temat dat doręczeń dokonywanych stronom postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W. M. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie od Starosty Poznańskiego na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Jako podstawy skargi kasacyjnej skarżący wskazał:
- 1. art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie art. 9 K.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego przez jego niezastosowanie;
- 2. art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie art. A § 4 K.p.a traktowanego jak przepis prawa materialnego przez jego niezastosowanie;
- 3. art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (traktowanego jak przepis prawa materialnego) przez jego niezastosowanie; oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. WSA w Poznaniu popełnił błąd subsumcji;
- 4. art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie art. 35 § 5 K.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego, polegające na jego błędnej wykładni i tym samym na wadliwym jego zastosowaniu;
- 5. art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 3 oraz art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (traktowanych jak przepisy prawa materialnego) przez ich niezastosowanie; oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. WSA w Poznaniu popełnił błąd subsumcji;
- 6. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, ze przez ponad miesiąc Starosta nie wykonał jakiejkolwiek czynności. Tuż przed terminem załatwienia sprawy doręczył skarżącemu zawiadomienie o nowym terminie, wskazując jako przyczynę zwłoki bliżej nieokreślone działanie innego organu. Zdaniem skarżącego, działania organu nadzoru budowlanego nie stanowiły zagadnienia wstępnego.
Nadto, organ dopuścił się uchybienia przekazując Wojewodzie ponaglenie z oryginalnymi aktami sprawy. Pozbawił się możliwości kontynuowania postępowania przez okres 12 dni. Wyznaczony przez Wojewodę termin załatwienia sprawy do 11 marca 2019 r. był realny. Oczekiwanie na "zwrotki" nie stanowi przeszkody do załatwienia sprawy.
W sytuacji, w której w trakcie postępowania została wydana decyzja, Sąd powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a nie oddalić skargę. Powinien także ocenić, czy postępowanie administracyjne dotknięte jest przewlekłością.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II, pismem z dnia 13 sierpnia 2020 r., poinformowano strony o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzyosobowym.
Pismem z dnia 24 września 2020 r. pełnomocnik wnoszącego kasację wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wyraził także, w piśmie z dnia 1 października 2020 r., Starosta Poznański.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., polegającego na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.
W sprawie ze skargi na bezczynność sąd administracyjny ustala stan faktyczny oraz stan czynności procesowych podejmowanych przez zaskarżony organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej.
W sprawach tych, co oczywiste, nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344).
Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi (patrz także: teza i uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).
Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na podstawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd.
Zarzucając niewłaściwe zbadanie działań organu, wnoszący kasację nie podał w jakim zakresie ustalenia faktyczne, obejmujące także ustalenia stanu czynności procesowych, były niezgodne z rzeczywistością lub jakich istotnych ustaleń Sąd pierwszej instancji nie dokonał. Dokonanie zaś oceny działania organu, z punktu widzenia dopuszczenia się bezczynności, to zagadnienie materialnoprawne. Ten materialny aspekt omawianego zarzutu wynika z uzasadnienia tej części skargi kasacyjnej. Wnoszący kasację podniósł w tym zakresie, że wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy nie było uzasadnione. Wywodził dalej, że Sąd toleruje niewątpliwy fakt bezczynności, tj. działania niezgodnego z prawem, a wyrok jest niesprawiedliwy.
Przed analizą kwestii materialnoprawnych konieczna jest konstatacja natury procesowej, że załatwienie sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji po wniesieniu skargi tylko wtedy skutkuje umorzeniem postępowania sądowego ze skargi na bezczynność, gdy w chwili wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie nie było podstaw do takiej kwalifikacji działań Starosty Poznańskiego.
Stan bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jest rezultatem niedokonania przez organ czynności w wymaganym terminie. W przypadku decyzji administracyjnej terminowość jest oceniana z uwzględnieniem przesłanek wskazanych w art. 35 § 1-5 K.p.a. Co do zasady zatem, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Rozpoznając skargę na bezczynność organu nie można pomijać dyspozycji art. 35 § 5 K.p.a., według której, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
To zatem, czy do przekroczenia terminu doszło z przyczyn niezależnych od organu, ma istotne znaczenie dla stwierdzenia bezczynności.
Okoliczności dotyczące realnej możliwości działań organu i realnej możliwości zakończenia postępowania, przy zachowaniu reguł odnoszących się do postępowania wyjaśniającego, podlegają ocenie w każdej indywidualnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Podobnie, indywidualnej ocenie podlega zaangażowanie organu polegające na zapoznaniu się z zebranym materiałem wyjaśniającym, analizie tego materiału, rozważeniu twierdzeń stron, pojawiającej się w określonej fazie postępowania ewentualnej potrzebie uzupełniania materiału dowodowego. Należy także brać pod uwagę to, jaki jest stopień skomplikowania występującej w sprawie problematyki prawnej. Z tych powodów przewidziana została, poprzez unormowanie art. 36 § 1 K.p.a., instytucja przedłużenia terminu załatwienia sprawy.
W niniejszej sprawie sprawdzeniu podlegały okoliczności odnoszące się do pozbawienia strony uprawnienia przyznanego decyzją o pozwoleniu na budowę. Już z tego względu zasada szybkości postępowania powinna być stosowana ze szczególną ostrożnością. Nadto, pamiętać trzeba, że przedmiotem sprawy były decyzje wydane kilkanaście lat wcześniej. Wreszcie, organ administracji architektoniczno-budowlanej opierał się m.in. na ustaleniach organu nadzoru budowlanego. Ustalenia te związane były z okolicznościami istotnymi w świetle art. A ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 12020 ze zm.). Należało ustalić, czy budowa została rozpoczęta, a jeśli została rozpoczęta, to czy nie została przerwana na czas dłuższy, niż trzy lata. W tym celu niezbędne było dokonanie kontroli, przy czym odnotować warto, że w świetle art. 81a Prawa budowlanego, to organy nadzoru budowlanego mają prawo wstępu do obiektu budowlanego oraz na teren budowy.
Niezależnie od możliwości przesłania ponaglenia z odpisami, zauważyć trzeba, że protokół kontroli terenu budowy został przez PINB dostarczony do Starosty po zwrocie akt z ponagleniem.
Oczekiwanie na ewentualne wypowiedzenie się stron co do zebranego materiału jest istotną gwarancją procesową. Nie można oczekiwania organu na zwrotne potwierdzenie doręczenia pouczenia o możliwości wypowiedzenia się stron oceniać w oderwaniu od tego aspektu zachowania organu
Wbrew zarzutom kasacji, czynności procesowe były podejmowane przez organ bez zbędnej zwłoki.
W rezultacie przyjąć należało, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy było uzasadnione. Natomiast uchybienie polegające na braku aktywności procesowej w trakcie rozpatrywania ponaglenia nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Skoro Starosta nie pozostawał w bezczynności, a nie ma także podstaw do przyjęcia, że przewlekłe prowadził postępowanie, to skargę należało oddalić, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.