Uzasadnienie
II OSK 2689 / 11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E. L., H. L., J. L. oraz G. L. na postanowienie Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. (sprostowane postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r.) w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piszu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na A. L., E. i G. L. oraz H. i J. L. obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - trzech kontenerów z dobudowanymi tarasami, zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w Z. Gm. P. Wobec niewykonania powyższego obowiązku, po uprzednim wezwaniu zobowiązanych do jego dobrowolnego wykonania, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 9 grudnia 2005 r., organ wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. organ odwoławczy uchylił powyższe postanowienie uznając, że wystawiony tytuł wykonawczy jest niezgodny z treścią decyzji nakładającej obowiązek.
Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piszu na podstawie art. 59 § 1 pkt 3 oraz § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.- zwanej dalej u.p.e.a.) umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 9 grudnia 2005 r., zaś w dniu 26 kwietnia 2007 r. wystawił kolejny tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. organ nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Pismem z dnia 8 listopada 2010 r. organ na podstawie art. 11 K.p.a. poinformował zobowiązanych o wydanym postanowieniu oraz o tym, iż wskutek doręczenia go stronom w trybie art. 41 oraz art. 44 § 4 K.p.a. postanowienie to stało się ostateczne z dniem 25 sierpnia 2010 r.
W piśmie z dnia 19 listopada 2010 r. E. i G. L. oraz H. i J. L. zakwestionowali prawidłowość doręczenia postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poinformowali, że jedna ze zobowiązanych tj. A. L. od wielu lat przebywa za granicą i z tego powodu wykonanie decyzji jest niemożliwe, bowiem tytuł wykonawczy dotyczy także jej interesu prawnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego stwierdzając, że nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 59 § 1 i § 2 u.p.e.a. Przebywanie, bowiem jednego ze zobowiązanych za granicą nie powoduje, iż pozostali zobowiązani mogą żądać umorzenia postępowania, a obowiązek stał się niewykonalny. Jak podkreślił organ, obowiązek rozbiórki ciąży na każdym z nich.
Ponadto pismem z dnia 13 grudnia 2010 r. organ wyjaśnił zobowiązanym treść przepisów art. 44 § 1 i § 4 K.p.a. oraz przypomniał o obowiązku zawiadamiania organu o każdej zmianie miejsca zamieszkania i poinformował strony o możliwości ustanowienia pełnomocnika do odbierania korespondencji.
W dniu 17 stycznia 2011 r. E. i G. L. oraz H. i J. L. wnieśli na podstawie art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wskazując, że wcześniej prowadzone postępowanie zostało prawomocnie umorzone i organ nie mógł ponownie wystawić tytułu wykonawczego w tej samej sprawie, gdyż zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Ponadto wnioskodawcy ponownie wskazali na niemożność wykonania obowiązku, gdyż jedna z osób wymienionych w tytule wykonawczym przebywa poza granicami kraju i bez jej zgody pozostali zobowiązani nie mogą wykonać nałożonego obowiązku.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. (sprostowanym postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piszu na podstawie art. 56 § 1 i § 3 u.p.e.a. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 26 kwietnia 2007 r. Zdaniem organu w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek zawieszenia postępowania (art. 56 § 1 u.p.e.a.), a nadto nie mogą mieć zastosowania ogólne przepisy procedury administracyjnej dotyczące zawieszenia, w tym art. 97 K.p.a. Jak wyjaśnił organ, przebywanie za granicą jednego ze zobowiązanych, wbrew przekonaniu wnioskodawców, nie pozbawia tej osoby zdolności do czynności prawnych. Nie zachodzi w sprawie także powaga rzeczy osądzonej, ponieważ postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z przyczyny formalnej (przeszkody przemijającej), a więc możliwym było ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie E. i G. L. oraz H. i J. L. ponownie wskazali na fakt umorzenia postępowania w 2007 r. oraz przebywania jednej ze zobowiązanych za granicą.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Warmińsko- Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wobec braku podstaw uzasadniających zmianę stanowiska w nim zawartego.
Skargę na powyższe postanowienie złożyli E. i G. L. oraz H. i J. L., powtarzając argumentację zawartą w zażaleniu i podkreślając, że organy bezzasadnie przyjęły, że nie można umorzyć lub zwiesić postępowania egzekucyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie. Jak podkreślił Sąd, ustawodawca w art. 56 § 1 pkt 1- 5 u.p.e.a. enumeratywnie wymienił przesłanki warunkujące zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Sygnalizowana przez skarżących okoliczność stałego pobytu A. L. poza granicami kraju w dacie doręczenia tytułu egzekucyjnego może być rozpatrywana w aspekcie skuteczności czynności egzekucyjnych, ale nie jako podstawa czasowego przerwania biegu tego postępowania.
Nadto w ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie wystąpiły również inne okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania. Obowiązek stwierdzony tytułem wykonawczym nadal istnieje, jego wykonanie nie zostało wstrzymane i nie odroczono terminu jego wykonania. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. L., G. W. L., A. L., H. L. oraz J. I. L. rozbiórkę obiektu budowlanego. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 1 czerwca 2005 r. i obowiązek nią nałożony podlega solidarnemu wykonaniu przez każdego z jej adresatów. Wykonanie tego obowiązku przez jednego z nich, spowoduje wygaśnięcie tego obowiązku względem pozostałych. W takiej sytuacji, wszelkich rozliczeń wzajemnych związanych z wykonaniem rozbiórki, strony mogą dochodzić w trybie cywilnoprawnym. Jak zaznaczył przy tym Sąd, decyzja administracyjna o nakazie rozbiórki wiąże jej adresatów i organ egzekucyjny, który jest w niniejszej sprawie jednocześnie wierzycielem, w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. uprawnionym do żądania jej przymusowego wykonania.
Nałożony obowiązek jest wymagalny. Dlatego w obecnym stanie prawnym skarżący nie mogą skutecznie uchylać się od jego wykonania. Nakaz rozbiórki podlega egzekucji na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 u.p.e.a. Wobec dotychczasowego niewykonania nałożonego obowiązku organ był nie tylko uprawniony, ale zobowiązany wszcząć postępowanie egzekucyjne. Wbrew przekonaniu skarżących uprzednie umorzenie wadliwie wszczętego postępowania w tej sprawie nie stanowiło przeszkody do ponownego jego wszczęcia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż postępowanie egzekucyjne może być zawieszone tylko w przypadkach wskazanych przez ustawodawcę, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. i G. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu obrazę przepisów postępowania administracyjnego art. 10 K.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie podnoszony zarzut nieważności postępowania egzekucyjnego jest trafny i dawał Sądowi możliwość wydania wyroku uwzględniającego skargę. Z przepisu art. 10 K.p.a. wynika jasno, iż przepis ten czyni całe postępowanie egzekucyjne bezprzedmiotowym w sprawie rozbiórki obiektu albowiem pozostaje w jaskrawej sprzeczności z tym przepisem. Organ prowadzący przedmiotowe postępowanie, a później Sąd miał pełną świadomość, że egzekucja nie może być prowadzona pod nieobecność zobowiązanej A. L., która od dłuższego czasu przebywa poza granicami kraju i nie jest znany jej adres zamieszkania pozostałym zobowiązanym ani też organowi, który prowadził postępowanie.
W konkluzji uzasadnienia wniesionej skargi kasacyjnej skarżący uznali, iż jest ona w pełni uzasadniona i konieczna, wobec czego wnieśli "o zmianę" skarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.
Oceniając w powyżej wskazanych granicach wniesioną kasację w nawiązaniu do przedstawionego w niej zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., podkreślić należało, iż przedmiot niniejszego postępowania stanowił wniosek zobowiązanych o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygając tę sprawę, organy nie badały ani podstaw prowadzonej egzekucji, wymagalności egzekwowanego obowiązku, czy też skuteczności podejmowanych przez organ czynności egzekucyjnych. Jedynym zagadnieniem ocenianym w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie, czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. To zagadnienie zakreśliło również granice kontroli sądowoadministracyjnej, a zatem ewentualne uchybienie zasadom postępowania egzekucyjnego poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę sądową, odnosić należało tylko i wyłącznie do kwestii zawieszenia postępowania. Tymczasem, autor kasacji pomimo wyraźnych wskazań w tym zakresie zarówno Sądu pierwszej instancji, jak i organów egzekucyjnych ani nie powołał żadnego przepisu z enumeratywnie określonego katalogu przesłanek zawieszenia postępowania, ani nie nawiązał do nich w treści przedstawionej argumentacji, która pozostawała tak w oderwaniu od przedmiotu sprawy, jak i niemożności żądania zachowania uprawnień procesowych należących do innej niż skarżące strony postępowania egzekucyjnego.
Jak już wynika z treści zarzutu, skarżący kwestionowali zasadność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, uznając je za bezprzedmiotowe, co wykracza zarówno poza granice tejże sprawy, jak i podanej podstawy kasacyjnej. Podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż sam fakt wyprowadzenia się jednej ze zobowiązanych poza granice kraju i niemożność zajęcia przez nią stanowiska w sprawie, pozostawał bez związku z podstawami prawnymi zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego i wykonalnością nałożonego na zobowiązanych obowiązków, który to obowiązek może być dochodzony od każdego z nich, co słusznie eksponował Sąd pierwszej instancji. Z tych też względów zgłoszony w kasacji zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. uznać trzeba za bezzasadny.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.