Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 983/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę D. N. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Burmistrz [...] wszczął – na wniosek J. N. – postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na socjalno-magazynowy, budowie 33 wiat inwentarskich do hodowli norek amerykańskich w liczbie nie przekraczającej 38 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym zbiornika szczelnego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m³, zbiornika na gnojowicę o pojemności do 10 m³ oraz ogrodzenia i płyty fundamentowej pod mroźnię.
Następnie postanowieniem z dnia 3 lipca 2015 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas: Dz. U. z 2015, poz. 199, Upzp), zawiesił postępowanie na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do 2 grudnia 2015 r., powołując się na to, że teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest w obrębie obszaru, dla którego została podjęta uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru sołectwa [...] i części obszaru sołectwa [...], gmina [...]".
W wyroku przytoczono dalej, że od powyższego postanowienia inwestor złożył zażalenie, na skutek którego SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., uchyliło postanowienie organu gminy w przedmiocie zawieszenia postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. organ I instancji ponownie zawiesił postępowanie z ww. przyczyny na okres 9 miesięcy od daty złożenia wniosku o warunki zabudowy, tj. do dnia 2 grudnia 2015 r. Wskutek zażalenia inwestora SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., uchyliło postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] września 2015 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że organ gminy nie wyjaśnił, na jakim etapie jest procedura planistyczna oraz jakie jest przeznaczenie terenu w Studium.
Z wyroku WSA w Warszawie wynika dalej, że organ I instancji, rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz uwzględniając liczne protesty stron postępowania wobec inwestycji, doszedł do wniosku, że planowane przedsięwzięcie będzie źródłem emisji niezorganizowanej szkodliwych substancji oraz nośników odoru do powietrza atmosferycznego, dlatego wezwał do uzupełnienia źródłowego wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania w ten sposób, aby jego część tekstową uzupełnić o wyczerpującą charakterystykę wpływu planowanej inwestycji na środowisko w zakresie emisji szkodliwych substancji oraz nośników odoru do powietrza atmosferycznego, dokonaną w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu.
Ponadto Burmistrz w tym samym piśmie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku w części graficznej o określenie obszaru przewidywanego oddziaływania (rozumianego jako maksymalny zasięg, w jakim przekroczone mogą być wartości odniesienia dla substancji, o których mowa wyżej) wraz z podaniem jej odległości od granicy terenu inwestycji w metrach, jeśli wykracza poza teren działki inwestycyjnej. W wyroku przywołano dalszą korespondencję inwestora z organem gminy w powyższej kwestii.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 14 marca 2016 r. Rada Miejska w [...] uchwałą Nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru sołectwa [...] i części obszaru sołectwa [...], gmina [...], część nr 1 (MPZP). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 11 kwietnia 2016 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia, tj. w dniu 26 kwietnia 2016 r.
W tych okolicznościach, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], Burmistrz [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze. zm., K.p.a.) w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., Upzp), umorzył postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W motywach tej decyzji, po zrekapitulowaniu przebiegu postępowania, wyeksponowano fakt zlokalizowania działki inwestycyjnej na obszarze objętym uchwalonym MPZP, stwierdzając przeszkodę do wydania decyzji merytorycznej.
Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli D. N. i J. N. podnosząc, że decyzja organu gminy została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 59 Upzp przez odmowę rozpoznania sprawy co do istoty oraz błędną wykładnię przepisu art. 105 K.p.a.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2016 r., SKO w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu w/w odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że MPZP stanowi prawo miejscowe, a jego obowiązywanie skutkuje tym, że nie jest wówczas możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż byłaby ona dotknięta wadą nieważności. Dlatego postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
Jednocześnie SKO w [...] wyjaśniło, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 14 marca 2016 r. (MPZP) była przedmiotem kontroli nadzorczej przez Wojewodę Mazowieckiego, który stwierdził jej nieważność w części dotyczącej: § 3 ust. 1 pkt 9c, § 11 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c i pkt 2 lit. a, b, c, w zakresie sformułowania "budowlanej" oraz § 16 w zakresie, w jakim wynika z niego możliwość realizacji budynków przeznaczonych na pobyt ludzi w wyznaczonych na rysunku planu "strefach ochronnych od napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia", w ramach terenu oznaczonego symbolem MN.4. Stąd, w ocenie Kolegium, zarzuty podniesione w odwołaniu pozostają bez wpływu na zasadność decyzji Burmistrza.
Od powyższej decyzji SKO w [...] D.N. i J. N. wnieśli skargę do WSA w Warszawie, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili: zaniechanie przez organ II instancji rozpoznania odwołania i podniesionych w nim zarzutów wobec decyzji organu gminy, brak należytego uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych, naruszenie art. 105 K.p.a. przez błędną jego wykładnię, naruszenie art. 59 Upzp przez niezasadne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, sprzeczność istotnych ustaleń zawartych w orzeczeniach organów obu instancji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że od tej pory to ten właśnie akt stanowi podstawę do ustaleń w zakresie sposobu zagospodarowania terenów, bez konieczności i możliwości wydawania decyzji w tym zakresie. Z kolei interpretacji planu w kontekście dopuszczalnej zabudowy na tym terenie będzie dokonywał organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydający pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy od momentu wejścia w życie planu miejscowego nie tylko nie miał obowiązku odnosić się do argumentów skarżących, przemawiających ich zdaniem za dopuszczalnością wnioskowanej zabudowy na tym terenie, lecz zobowiązany był takiej analizy zaniechać.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.
Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach kasacyjnych:
- 1. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy polegających na:
- a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, Ppsa) poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku co do wszystkich okoliczności sprawy i niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia;
- b) art. 134 § 1 Ppsa poprzez pominięcie przez sąd pierwszej instancji zarzutów dotyczących błędnie przyjętego stanu faktycznego i dokonanej oceny dowodów oraz nieuzasadnionego "zastosowania sprzeciwu", którym to uchybiły organy administracji, "a które to uchybienia WSA nie uznał za tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść skargi nie powinien był on przechodzić nad nimi do porządku bez odniesienia się do nich, co w konsekwencji spowodowałby przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnym, arbitralnym i obiegającym od stanu faktycznego sprawy".
Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie wywodzi, że rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji opiera się na nie rozpoznaniu istoty sprawy i błędnym ustaleniu stanu rzeczy. Podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa J. N. wskazuje, że sąd wojewódzki nie dostrzegł uchybień w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i nie odniósł się do wszystkich zarzutów w sprawie. W dalszym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie zostało wszczęte i przeprowadzone w stopniu, który determinował konieczność wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że postanowieniem z dnia 3 lipca 2015 r. organ gminy zawiesił postępowanie na okres 9 miesięcy, tj. do dnia 2 grudnia 2015 r. z uwagi na fakt, że teren inwestycji zlokalizowany był w obrębie obszaru, dla którego miał zostać uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. To właśnie ta data, tj. 2 grudnia 2015 r. – zdaniem skarżącego kasacyjnie – jawi się za przełomową w świetle oceny stanu prawnego sprawy, albowiem organ, który miał za zadanie rozstrzygnąć w tym terminie kwestie planu (sporządzić i przyjąć go uchwałą Rady Miejskiej), terminowi takiemu uchybił, nie doprowadzając do ostatecznego zaistnienia planu zagospodarowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia, przy zarzucie naruszenia prawa procesowego – a na tej podstawie zasadza się skarga kasacyjna J. N. – należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).
A. Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.
Nadto wskazać należy, że sąd administracyjny, co do zasady nie posiada kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie i ocena, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania sądu wojewódzkiego. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Skarżący kasacyjnie nie wskazuje przy tym, jakie to błędne ustalenia stanu faktycznego wziął pod uwagę sąd wojewódzki podczas wyrokowania. Niesporne są te okoliczności, które w skardze kasacyjnej przywołał jej autor i sąd a quo tych okoliczności nie kwestionował. Dotyczy to tak dwukrotnego zawieszania postępowania administracyjnego przez organ gminy, jak i dwukrotnego uchylenia przez SKO w [...] wydanych w tym przedmiocie postanowień Burmistrza [...]. Nie zostało także w skardze kasacyjnej podważone, że w dacie umorzenia postępowania przez organ I instancji obowiązywał już uchwalony przez Radę Miejskiej w [...] MPZP. Z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji SKO w [...] istotny przeto był stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji umorzeniowej przez organ gminy, skoro została ona utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Tych zaś okoliczności najistotniejszych dla kierunku rozstrzygnięcia przez sąd wojewódzki w skardze kasacyjnej nie podważono. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że nietrafne jest wywodzenie przez skarżącego kasacyjnie odnośnie zarzutu mającego skutkować naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa.
B. W konsekwencji poprzednich uwag nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, z którego to przepisu wynika, że sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Autor skargi kasacyjnie wskazuje, że sąd wojewódzki pominąć miał zarzuty błędnie ustalonego stanu faktycznego oraz "nieuzasadnionego zastosowania sprzeciwu". Co do tego ostatniego sformułowania trudno domyśleć się intencji zawartej w skardze kasacyjnej, albowiem na gruncie przepisów K.p.a. i Ppsa pojęcie "sprzeciwu" funkcjonuje w oznaczonych kontekstach znaczeniowych, w skardze kasacyjnej nie przybliżono, o jaki (kogo? czyj?) "sprzeciw" chodzi. Brak także jasności, jakich to uchybień organów WSA w Warszawie miał nie dostrzec, a brak takiego dostrzeżenia miałby istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej w pierwszej instancji. Jeśliby z motywów skargi kasacyjnej wnioskować, że strona skarżąca kasacyjnie uznaje, iż sąd wojewódzki w tym aspekcie winien dyskontować przedłużające się postępowania przed organem gminy, to zarzut naruszenia w tym kontekście art. 134 § 1 Ppsa jest chybiony.
Sąd a quo wyraźnie wskazał, że poza jego kontrolą jest zarzut celowego przedłużania wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia (s. 7 wyroku), w sytuacji gdy w dacie orzekania przez właściwy organ obowiązuje MPZP dla obszaru obejmującego działkę inwestycyjną i brak podstaw materialnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
C. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona.