Uzasadnienie
J. U. reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2004 r., oddalającego jej skargę na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], którą wymieniony organ uchylił własną decyzją z dnia [...] i odmówił skarżącej przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym, przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 ze zm.). Do wydania zaskarżonej do Sądu decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 2 wymienionej wyżej ustawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, przyznał J. U. prawo do świadczenia pieniężnego, przewidzianego tą ustawą za 11 miesięcy, to jest za okres pobytu od marca 1943 r. do stycznia 1944 r. w hitlerowskim obozie pracy.
Od decyzji tej J. U. wniosła wniosek o ponowne rozpoznanie podnosząc w nim, iż pobyt jej w obozie pracy trwał nie 11, lecz 22 miesiące. Pismem z dnia 29.VIII.1997 r. organ poinformował odwołującą się o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji z dnia [...]. Następnie decyzją z dnia 17.XI.[...] r., utrzymaną następnie w mocy kolejną decyzją z dnia 16.XII.[...] r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji z [...]. Uzasadniając zajęte stanowisko organ podał, iż sporne świadczenie zostało przyznane J. U. z tytułu osadzenia jej w niemieckim obozie pracy "K.". W rzeczywistości nie przebywała ona jednak w obozie pracy, lecz była zatrudniona na terenie niemieckiego poligonu wojskowego, znajdującego się w miejscowości [...] koło [...]. W tej sytuacji, przyznanie jej świadczeń z ustawy z 31.V.1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym... nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z [...].
W następstwie zaskarżenia tej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, wyrokiem z dnia 5.VI.1998 r. (sygn. II SA/Łd 5/98) uchylił tę decyzję po stwierdzeniu, iż narusza ona w istotny sposób przepisy prawa procesowego. Sąd zwrócił uwagę na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak rozważenia treści całego zebranego materiału dowodowego oraz wadliwe przyjęcie w zaskarżonej decyzji, iż każde naruszenie prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
W okresie następnych kilku lat, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów wydał kilka kolejnych decyzji, utrzymujących własną decyzję z 17.XI.[...]r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...]. W wyniku zaskarżenia tych decyzji Naczelny Sąd Administracyjny uchylił je wyrokami z 7.IX.1999 r. (sygn. II SA/Łd 582/99), z dnia 2.II2001 r (II SA/Łd 469/00), z 5.VII.2002 r. (sygn. II SA/Łd 2238/01) i z dnia 7.V.2003 r. (II SA/Łd 1936/02). Wyroki te uchyliły też decyzję z 17.XI.[...] r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...], a Sąd wskazał na obowiązek rozpoznania przez organ odwołania strony, wniesionego od tej pierwszej decyzji wydanej w niniejszej sprawie.
Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] uchylił własną decyzję z [...] i odmówił J. U. przyznania uprawnienia do spornego świadczenia pieniężnego. Wbrew twierdzeniom strony organ ustalił, iż J. U. nie została osadzona w czasie wojny w obozie pracy przymusowej, co zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy z 31.V.1996 r. mogłoby stanowić podstawę do przyznania jej świadczenia pieniężnego z art. 1 tej ustawy. Z ustaleń dokonanych w uzasadnieniu decyzji wynika, że J. U. w 1943 r. jako niespełna piętnastoletnia dziewczyna została skierowana do przymusowej, bezpłatnej pracy przy obsłudze niemieckiego, wojskowego poligonu urządzonego na terenie wsi [...], gm. [...]k koło [...] oraz do obsługi stacjonujących tam żołnierzy. Na podstawie informacji udzielonych przez archiwa państwowe, Instytut Pamięci Narodowej oraz wystawionej skarżącej w czasie wojny legitymacji ubezpieczeniowej organ ustalił, iż we wsi [...] nie było obozu pracy przymusowej w rozumieniu klasyfikacji przyjętej przez IPN., to jest takiego, w którym praca była wykonywana pod ścisłym nadzorem strażników, a osadzeni w nim ludzie nie mogli wyjść samowolnie poza jego teren.
Z informacji Instytutu Pamięci Narodowej wynika, że na terenie G.G. oprócz obozów pracy przymusowej utworzono wiele obozów typu mieszkalnego (Gemeinschaftslager), które uważano za zwykłe czasowe mieszkanie zatrudnionych robotników, a robotników w nich mieszkających za wolnonajemnych, którzy mieli swobodę poruszania się poza obozem po zakończeniu pracy. W takiej też sytuacji znajdowała się J. U. Na podstawie zeznań świadków organ ustalił, że przymusowi, polscy robotnicy zatrudnieni na poligonie w [...] pracowali od godziny 7 do 17-tej i po pracy oraz w niedziele mogli opuszczać teren obozu i wracać do domu. Istniała też możliwość swobodnego poruszania się po terenie obozu.
Na terenie poligonu oprócz robotników przymusowych przebywali też żołnierze niemieccy i państw kolaborujących z Niemcami. Natomiast jeńcy wojenni przebywali oddzielnie na terenie zamkniętym.
Zdaniem organu, wystawiona skarżącej legitymacja ubezpieczeniowa i znajdujące się w niej odciski pieczęci komendy garnizonu [...] – I rejon administracyjny świadczą, że J. U. była uznawana za pracownika najemnego, bowiem osobom osadzonym w obozach pracy nie wydawano takich dokumentów. Skoro więc skarżąca nie została deportowana na okres co najmniej 6 miesięcy do pracy przymusowej poza terytorium państwa polskiego, ani nie została osadzona w obozie pracy, to przyznanie jej prawa do świadczenia pieniężnego z ustawy z 31.V.1996 r. rażąco narusza prawo i interes społeczny. W takiej sytuacji przepis art. 139 k.p.a. nie stanowi przeszkody do wydania decyzji na niekorzyść strony składającej odwołanie tym bardziej, że w analogicznych sprawach wydano dziesiątki tysięcy decyzji o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego.
Na omówioną ostatnio decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, J. U. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Skarżąca zarzuciła tej decyzji, iż jest ona niezgodna z faktami, zebranymi w sprawie dowodami i obowiązującym prawem. W obszernym uzasadnieniu tej skargi, skarżąca opisała swój pobyt na poligonie w [...] w czasie wojny, wykonywaną tam ciężką, przymusową pracę i szykany, jakich doznawała od Niemców. We wniosku zawartym w skardze prosiła o sprawiedliwe rozpoznanie jej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2004 r. skargę oddalił. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i wobec tego brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Ustawa z dnia 31.V.1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR przyznaje świadczenia pieniężne dwom kategoriom osób: deportowanym do pracy przymusowej i osadzonym w obozach pracy. Skarżąca nie została deportowana do pracy przymusowej z terytorium państwa polskiego w granicach sprzed 1.IX.1939 r. Wykonywała natomiast taką pracę w miejscowości [...] koło [...] na terenie niemieckiego poligonu wojskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów, iż miejsce, w którym skarżąca w latach 1943-1945 wykonywała pracę przymusową, nie może być uznane za obóz pracy przymusowej, lecz obóz typu mieszkalnego (tzw. Gemeinschaftslager), polegający na skoszarowaniu robotników, którzy jednak po godzinach pracy korzystali ze znacznego zakresu swobody.
Mogli oni opuszczać miejsce zamieszkania, wychodzić do rodziny, swobodnie poruszać się po terenie obozu. Sąd podobnie jak organy uznał, iż skarżąca w odróżnieniu od osób pozbawionych wolności w obozach pracy, posiadała legitymację ubezpieczeniową, co dawało podstawy do uznania jej za pracownika najemnego. Podzielając stanowisko organów co do kwalifikacji miejsca pracy J. U., Sąd podzielił też ich stanowisko co do możliwości uchylenia decyzji z dnia [...] na niekorzyść skarżącej i kierując się tymi motywami – skargę oddalił.
Od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J. U. zastąpiona przez adwokata wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła mu naruszenie przepisu art. 2 pkt 1ustawy z 31.V.1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej i osadzonym w obozach pracy przymusowej przez III Rzeszę i ZSRR (Dz.U/ Nr 87, poz. 395 ze zm.) przez błędną wykładnię tego przepisu.
Wskazując na brak ustawowej definicji pojęcia "obóz pracy" autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż o kwalifikacji takiego miejsce pracy przymusowej, nie może świadczyć formalna klasyfikacja obozów pracy prowadzona przez Instytut Pamięci Narodowej. Podstawowym kryterium określającym to pojęcie powinna być praca przymusowa, wykonywana w szczególnie uciążliwych i narażających na cierpienia warunkach. Wykładnia celowościowa wszystkich przepisów ustawy z 31.V.1996 r. wskazuje, że celem tej ustawy było przyznanie rekompensaty pieniężnej za niedobrowolną, wykonywaną pod przymusem bezpłatną pracę, wywołującą cierpienia zobowiązanych do niej osób i służącą do rozwoju sił militarnych okupanta.
Wobec tego nie ma istotnego znaczenia fakt, że miejsce pracy skarżącej – wykonującej taką pracę – nie zostało formalnie uznane za obóz pracy. Skarga kasacyjna zwróciła też uwagę na naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywatela wobec prawa przez pozbawienie prawa do świadczenia pieniężnego osób, znajdujących się w sytuacji podobnej do skarżącej. Mając to na względzie, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz przyznanie adwokatowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna J. U. została oparta na podstawie wskazanej w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzuca ona mianowicie błędną wykładnię w treści zaskarżonego wyroku przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 ze zm.). Sprowadzając do najprostszej formuły wywody skargi kasacyjnej można stwierdzić, iż - zdaniem jej autora – do uznania miejsca pobytu za obóz pracy przymusowej, nie powinna mieć istotnego znaczenia formalna klasyfikacja takich miejsc przeprowadzona w opracowaniach historycznych, lecz rzeczywiste warunki wykonywania tam pracy, przy czym podstawowym kryterium kwalifikującym to miejsce jako obóz pracy przymusowej, winno być stwierdzenie, że przebywające tam osoby wykonywały pracę niedobrowolną, bezpłatną, w warunkach narażających na cierpienie, mając świadomość, że służy ona rozwojowi sił militarnych wrogiego państwa.
Takie zdefiniowanie ustawowego pojęcia "obóz pracy przymusowej", nie jest jednak zgodne ani z celem ani sposobem legislacyjnej regulacji tej materii, zawartej w omawianej ustawie z dnia 31.V.1996 r. o świadczeniu pieniężnym... Zdefiniowaniem przesłanek, od których spełnienia zależy nabycie praw do świadczenia przewidzianego w tej ustawie, zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 12.X.1998 r. (OPS 5/98, publ. w ONSA z. 1 z 1999 r., poz. 1). Stwierdzono w niej przede wszystkim, że ustawa z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSSR nie przewiduje objęcia świadczeniami wszystkich osób, które doznały represji okresu wojennego i powojennego. Przewiduje ona pewien ograniczony zakres rekompensat dla dwóch konkretnie ustalonych grup ofiar, z tytułu ściśle określonych rodzajów represji:
Zgodnie z przepisem art. 2 tej ustawy, represjami dającymi podstawę do świadczeń z tej ustawy są: albo osadzenie w obozie pracy przymusowej w okresie wojny 1939-1945 z przyczyn politycznych, narodowościowych, rasowych lub religijnych albo deportacja do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy, z terytorium państwa polskiego w jego granicach sprzed 1.IX.1939 r. na terytorium Niemiec lub ZSSR lub terytoria okupowane przez te państwa.
Ponieważ J. U. została zatrudniona na terenie tzw. Generalnego Gubernatorstwa, a więc terytorium państwa polskiego w jego granicach przedwojennych, w jej sytuacji mogła wchodzić w rachubę tylko przesłanka z przepisu art. 2 pkt 1 ustawy, to jest osadzenie w obozie pracy przymusowej.
W motywach omawianej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że na terenie szczególnego tworu administracyjno-politycznego, jakim było Generalne Gubernatorstwo praca niewolnicza była zjawiskiem powszechnym, bowiem ustawodawstwo niemieckie wprowadziło powszechny obowiązek pracy obejmujący też młodocianych w wieku 14-18 lat. Była to częstokroć praca ponad siły, wykonywana w warunkach prowadzących do wyniszczenia i o znamionach represji przeciwko narodowi polskiemu. Przepisy omawianej ustawy nie przewidują jednak świadczeń dla wszystkich poszkodowanych w ten sposób, lecz tylko dla tych, względem których okupant stosował represję pracy niewolniczej w zaostrzonej formie. Prawem do świadczenia przewidzianego w ustawie objęto przypadki represji zaostrzonej w stosunku do powszechnego obowiązku pracy, związanej albo z osadzeniem w obozie pracy albo z deportacją. Dlatego na przykład praca przymusowa wykonywana w gospodarstwie rolnym osadnika III Rzeszy na dawnym terytorium państwa polskiego, nie stanowi podstawy do nabycia prawa do świadczenia z omawianej ustawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zwrócono nadto uwagę (por. uzasadnienie omówionej wyżej uchwały NSA z 12.X.1998 r. i wyrok NSA z 28.II.2001 r., V SA 1123/06, publ. LEX nr 79626) na konieczność ścisłej wykładni omawianego przepisu ustawy z 31.V.1996 r., gdyż wykładnia rozszerzająca doprowadziłaby do sprzecznego z założeniem ustawy wniosku, iż świadczenia z ustawy przysługują wszystkim osobom wykonującym pracę przymusową. Dlatego też we wskazanym wyżej wyroku odmówiono prawa do świadczenia pieniężnego osobie osadzonej w obozie pracy, lecz z innych przyczyn, niż wymienione w art. 2 pkt 1 ustawy.
Skarga kasacyjna nie kwestionuje prawidłowości ustalonego przez organy administracyjne i zaaprobowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Wynika z niego, iż J. U. wykonywała pracę przymusową na terenie wojskowego poligonu utworzonego w G.G., na rzecz niemieckich sił zbrojnych. Mimo zamieszkiwania w pobudowanych tam barakach służących zakwaterowaniu w jednym miejscu przymusowych robotników, przysługiwał jej zdecydowanie większy zakres swobody osobistej od osób osadzonych w obozach pracy przymusowej. Osoby osadzone w takich obozach nie mogły samowolnie wychodzić poza ich teren, a prace wykonywały pod ścisłym nadzorem strażników. J. U. - jak to wynika z niespornych ustaleń znajdujących oparcie w treści zebranego w sprawie materiału – podobnie jak inni zatrudnieni tam robotnicy przymusowi, mogła opuszczać teren obozu, miała możliwość swobodnego poruszania się po nim i kontaktowania się z osobami spoza jego terenu. W odróżnieniu od przebywających w pobliżu jeńców wojennych, nie pozostawała na terenie stale zamkniętym. Praca jej nie była stale nadzorowana przez pilnujących strażników.
Powyżej wymienione faktu oraz fakt wystawienia jej książeczki pracy, stanowiły podstawę do ustalenia przez organy, iż skarżąca nie przebywała w obozie pracy lecz wykonywała prace przymusową, która jednak nie dawała jej podstaw do uzyskania prawa do spornego świadczenia.
Należy więc uznać, iż wywody skargi kasacyjnej utożsamiają pracę przymusową z osadzeniem w obozie pracy przymusowej i z tego powodu są nietrafne. Przeprowadzona w tej skardze wykładnia pojęcia "obóz pracy" prowadziłaby do zbędności przepisu art. 2 pkt 1 omawianej ustawy, skoro w jej następstwie praktycznie każda praca przymusowa wykonywana w czasie wojny na rzecz III Rzeszy, uprawniałaby do świadczenia pieniężnego. Prowadzi to do wniosku, iż Sąd I instancji nie dopuścił się zarzuconego mu naruszenia prawa materialnego, nie kwestionując prawidłowości dokonanej przez organy administracyjne wykładni przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31.V.1996 r. o świadczeniu pieniężnym, przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR.
W związku z zarzutem niekonstytucyjności rozwiązań prawnych, zawartych w omawianej ustawie należy stwierdzić, iż przyznanie świadczenia z tytułu pracy niewolniczej nie wszystkim obywatelom polskim, którzy doznali tej represji, ale tylko tym osobom, które były poddane represji w szczególnych warunkach, nie może być uznane za niesprawiedliwe faworyzowanie tych osób. Jak bowiem zostało wyjaśnione w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary (orzeczenie T.K. z 9.III.1988 r., sygn. U 7/87; OTK 1988, poz.1). Zasada ta nie stanowi więc przeszkody do różnicowania praw do przyznawanych świadczeń osobom znajdującym się w różnych sytuacjach.
Z tych względów, na mocy art. 184 ustawy z 30.VIII.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu w ramach prawa pomocy z tytuły nieopłaconej pomocy prawnej, orzeknie Sąd I instancji.