Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 2690/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2015r., sygn. akt VIII SA/Wa 520/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr... i orzekł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się tego wyroku.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 kwietnia 2015r. nr..., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy R. z dnia 26 marca 2015r.... w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy R. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy R. podejmując w dniu 26 marca 2015r. powyższą uchwałę w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy R., jako podstawę swojego działania wskazała art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 ustawy o samorządzie gminnym. W § 1 uchwały zapisano, że uchwala się statuty 14 sołectw, przy czym wskazano nazwę sołectwa oraz numer załącznika do uchwały, który stanowi statut danego sołectwa. W § 4 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. W ocenie organu nadzoru w/w uchwała Rady Gminy R. narusza obowiązujące prawo, gdyż art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obliguje do podejmowania odrębnych uchwał dla poszczególnych sołectw (jedno sołectwo, jedna uchwała), co potwierdza pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 1994r. sygn. akt SA/Gd 2470/93.

Organ nadzoru wskazał, iż z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała w sprawie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego. Zasady jej publikacji określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r. nr 197 poz. 1172 ze zm.). Statut sołectwa, zgodnie z przytoczonym w podstawie prawnej uchwały art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada ustala w drodze uchwały. Zdaniem organu nadzoru, powołany przepis nieprzypadkowo posługuje się liczbą pojedynczą. Zastrzega on bowiem tryb przyjęcia odrębnego statutu, w drodze odrębnej uchwały, dla każdej jednostki pomocniczej. Organ nadzoru podniósł nadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2003r. sygn. akt II SA/Wr 1501/03, że statut sołectwa (statuty sołectw) nie może stanowić załącznika do uchwały, ponieważ prowadzi to do naruszenia § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908), który jednoznacznie przesądza co może znaleźć się w załączniku do uchwały.

Mając na uwadze powyższe organ nadzoru uznał, że uchwała Rady Gminy R. z dnia 26 marca 2015r. wprowadzająca w drodze załączników statuty jednostek pomocniczych Gminy, w sposób rażący narusza prawo, a związku z tym winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 23 kwietnia 2015r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy R., zarzucając:

1. 1. naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w następstwie uznania uchwały Rady Gminy R. z dnia 26 marca 2015r. Nr... w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy R. za sprzeczną z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 29 załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej;
2. 2. błędną interpretację art. 35 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że każdy statut sołectwa winien zostać uchwalony odrębną uchwałą;
3. 3. błędną interpretację § 29 załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie, że statuty sołectw nie mogły zostać ujęte jako załączniki do uchwały.

W uzasadnieniu skargi zarzucono błędną interpretację art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego przepis ten wymaga, by dla każdej jednostki był uchwalony osobny statut (jedna jednostka - jeden statut), ale nie wyłącza możliwości uchwalenia więcej niż jednego statutu jedną uchwałą (jedna uchwała - kilka statutów). Powyższa treść przepisu niewątpliwie miała na celu wskazanie, że dla jednej jednostki pomocniczej nie może być uchwalony więcej niż jeden statut oraz że jeden statut ("statut ramowy" czy wzór statutu) nie może być uchwalony dla kilku jednostek. Tym samym próba przyjęcia przez organ nadzoru interpretacji rozszerzającej nie znajduje żadnego uzasadnienia tak w samej treści przepisu, w praktyce, jak również w wykładni celowościowej.

W ocenie skarżącego organ nadzoru także błędnie wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Samo rozporządzenie posiada dwa paragrafy, zaś dopiero załącznik do rozporządzenia "Zasady techniki prawodawczej", do którego odwołuje się § 1 rozporządzenia, a konkretnie § 29 tego załącznika mógł stać się podstawą takiego rozstrzygnięcia, na co wskazuje treść uzasadnienia. Same "Zasady Techniki Prawodawczej" zostały zamieszczone w załączniku, zgodnie więc z interpretacją dokonaną przez Wojewodę M. Prezes Rady Ministrów ustalając zasady techniki prawodawczej w załączniku dopuścił się naruszenia § 29 tego załącznika, który sam skodyfikował, a na który powołuje się Wojewoda w swoim uzasadnieniu. Zdaniem skarżącego, wolą ustawodawcy było więc wskazanie otwartego katalogu elementów, które mogą się znaleźć w formie załączników – co potwierdza użycie w tym przepisie sformułowania "w szczególności".

Nie można uznać za niezgodne z prawem uchwalenia statutu w formie załącznika, co jest zabiegiem technicznym, mającym na celu nadanie uchwale przejrzystszej formy. W związku z powyższym skarżący uważa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako niezgodne z obowiązującymi przepisami, a w szczególności naruszające art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty w niej zawarte za niezasadne. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację organ nadzoru podniósł, że statut każdego z 14 sołectw Gminy R. stanowi odrębny akt prawa miejscowego, a zatem winien być podjęty w drodze odrębnej uchwały. Zdaniem organu nadzoru, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika możliwość wprowadzenia 14 aktów prawa miejscowego w jednym głosowaniu w formie jednej uchwały, w której statuty stanowią 14 załączników do uchwały, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalne zastosowanie wykładni rozszerzającej. Przyjęcie każdego ze statutów w drodze odrębnej uchwały wiąże się z koniecznością zastosowania odrębnego trybu dla każdej z uchwał, a także przeprowadzenia odrębnego głosowania. Zdaniem organu nadzoru jedynie taki tryb zapewnia ścisłe wypełnienie normy ustawowej zawartej w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie zaś procedury wprowadzania aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze WSA w Warszawie uznał, że organ nadzoru dopuścił się naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu przy wydaniu kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały nie doszło do istotnego naruszenia prawa. Organ nadzoru błędnie interpretuje treść art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepis ten wymaga bowiem jedynie, aby dla każdej jednostki pomocniczej był uchwalony osobny statut (jedna jednostka - jeden statut), nie wyłącza możliwości uchwalenia więcej niż jednego statutu jedną uchwałą. Zdaniem WSA w Warszawie, treść powyższego przepisu wskazuje, że dla jednej jednostki pomocniczej nie może być uchwalony więcej niż jeden statut oraz że jeden statut nie może być uchwalony dla kilku jednostek.

Sąd I instancji powołał się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, że naruszenie prawa polegające na zamieszczeniu istotnej materii będącej przedmiotem procesu prawodawczego nie bezpośrednio w uchwale, lecz w załączniku do niej, nie pozbawia automatycznie przepisów zawartych w załączniku charakteru miejscowego prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ załącznik jest częścią uchwały (postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2005r. sygn. akt OSK 1013/04), natomiast powołany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu nadzoru wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany w innym stanie faktycznym. Załącznik do uchwały ma taką samą wagę jak sama uchwała, a zamieszczenie statutu w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia statutu, nie pozbawia tego aktu rangi obowiązującego przepisu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2005r. sygn. akt OSK 1356/04).

Sąd I instancji uznał zatem, że brak było podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako niezgodne z obowiązującymi przepisami, a w szczególności naruszające art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wojewoda M. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1. 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
2. – art. 94 Konstytucji RP, art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013r. poz. 594 z późn. zm.) oraz § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U z 2002r. nr 908), poprzez nadanie 14 załącznikom do uchwały w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych Gminy R. charakteru i mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego, przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że statuty sołectw będące prawem miejscowym nie wymagają przyjęcia w drodze oddzielnej uchwały każdego ze statutów, aby stały się prawem miejscowym, a poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów uznał, że do nadania im mocy i charakteru prawa miejscowego wystarczy przyjęcie tychże 14 statutów w formie załącznika do jednej uchwały w sprawie ich przyjęcia,
3. – art. 14 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2015r. poz. 1484 z późn. zm.), poprzez uznanie, że przegłosowanie uchwały w sprawie przyjęcia statutów sołectw stanowi równocześnie przegłosowanie treści każdego z 14 załączników do uchwały w niezależnym, oddzielnym głosowaniu z zachowaniem trybu przewidzianego dla podjęcia odrębnej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dla każdego z 14 załączników do uchwały stanowiących statuty sołectw oraz poprzez uznanie, że ogłoszenie uchwały w sprawie przyjęcia statutów, stanowiących 14 załączników do uchwały stanowi zgodne z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ogłoszenie i wejście w życie każdego ze statutów stanowiących załącznik do uchwały, zamiast ogłoszenia ich w postaci odrębnych uchwał w dzienniku urzędowym, co umożliwi określenie daty wejścia w życie każdego z nich,
4. – art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przyjęcie 14 statutów jednostek pomocniczych gminy w postaci załączników do jednej uchwały i nadanie im charakteru i mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego nie stanowi istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały.
5. 2. prawa procesowego mającego wpływ na wynik postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody wobec naruszenia przez Radę Gminy R. w uchwale art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, a także art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że z przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika możliwość wprowadzenia 14 aktów prawa miejscowego w formie załączników do jednej uchwały, a treść tego przepisu przesądza o prawidłowości uchwały podjętej przez Radę Gminy R.. Sąd I instancji pominął bowiem w swoich rozważaniach treść art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że z przepisów art. 35 ust. 1 i 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego. Jak natomiast wynika z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP organy gminy wydając akty prawa miejscowego winny działać w granicach i na podstawie upoważnień ustawowych. Przekroczenie tych upoważnień prowadzi do istotnego naruszenia prawa.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że akt prawa miejscowego winien być wydany w formie odrębnej uchwały, spełniającej wymogi rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U nr 100 poz. 908), wydanego na podstawie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996r. o Radzie Ministrów. Ustawa ta przyznała Prezesowi Rady Ministrów kompetencje do określania norm i zasad techniki prawodawczej. Zasady te stosują się również do aktów prawa miejscowego. Powyższe wynika z § 143 wskazanego rozporządzenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wprawdzie samo naruszenie wskazanego rozporządzenia nie stanowi podstawy oceny ważności aktu prawa, jednak w przypadku gdy takie naruszenie prowadzi do naruszenia przepisów ustawy, może ono stanowić istotne naruszenie prawa.

Skarżący kasacyjnie przytoczył treść § 29 w/w rozporządzenia i stwierdził, że naruszenie rozporządzenia w sprawie zasad legislacji polegające na zamieszczeniu w treści załącznika merytorycznej regulacji danego aktu prawa nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Jednak jego zdaniem odmienna sytuacja następuje w przypadku przyznania charakteru prawa miejscowego, stanowiącego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami rangi konstytucyjnej, źródła prawa 14 załącznikom do uchwały w sprawie uchwalenia statutów, charakteru prawa miejscowego i przyznanie tym załącznikom mocy obowiązującej. W tym przypadku, w ocenie skarżącego kasacyjnie, dochodzi do rażącego naruszenia prawa.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że powyższe stanowisko potwierdza wyrok NSA z dnia 28 października 2003r. w sprawie II SA/Wr 1501/03, który wbrew twierdzeniom Sądu I instancji zapadł w sprawie o analogicznym stanie faktycznym do sprawy rozpatrywanej, gdzie statuty jednostek pomocniczych zostały uchwalone jako załączniki do jednej uchwały w sprawie ich przyjęcia. W tym przypadku aktem prawa miejscowego jest uchwała w sprawie przyjęcia statutów, nie zaś jej załączniki.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie ma racji WSA w Warszawie stwierdzając, że w tym przypadku znajduje zastosowanie rozstrzygnięcie NSA zawarte w wyroku z dnia 7 kwietnia 2005r. sygn. akt OSK 1356/04, z którego to wynika, że zamieszczenie treści jednego statutu województwa w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia tego statutu nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w przypadku tego wyroku doszło do uchwalenia aktu prawa miejscowego w sprawie przyjęcia jednego statutu województwa zgodnie z zasadami wydawania takiego aktu, akt został prawidłowo podjęty przez Radę w prawidłowo przeprowadzonym głosowaniu, a następnie prawidłowo ogłoszony. Rzekomym uchybieniem w tym przypadku było zamieszczenie treści samego statutu w załączniku, a nie bezpośrednio w treści uchwały dotyczącej jego podjęcia. W tym przypadku nie można mówić o naruszeniu art. 35 ust. 1 i 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w myśl art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Przepis ten wskazuje tryb podjęcia uchwały w odrębnym głosowaniu. Brak jest natomiast, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepisu umożliwiającego przyjęcie 14 uchwał w jednym głosowaniu poprzez przyjęcie ich jako załączniki do jednej uchwały. Ponadto zgodnie z zapisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego podlegają publikacji w sposób wskazany w ustawie, a prawidłowa publikacja wiąże się z oceną ich wejścia w życie. Datę wejścia w życie aktów prawa miejscowego określa art. 4 ustawy.

Natomiast niepromulgowanie aktu prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie jego nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą bowiem w życie, zatem nie wiążą podmiotów do których zostały skierowane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sytuacji przyjęcia 14 statutów w formie załączników do uchwały, która została opublikowana i weszła w życie zgodnie z zasadami przyjętymi dla aktów prawa miejscowego, nie można stwierdzić, że same statuty stanowiące załączniki do tej uchwały weszły w życie z dniem publikacji uchwały w sprawie ich przyjęcia w dzienniku urzędowym. Ustawa bowiem nie przewiduje jednoczesnego ogłoszenia i wprowadzenia w życie 14 aktów prawa miejscowego w drodze jednego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1. 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W rozpatrywanej sprawie skarżący podniósł zarówno zarzuty dotyczące mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Co do zasady, w przypadku gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015, poz. 1515, zwana dalej u.s.g.), a także § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2002, Nr 100, poz. 908), poprzez nadanie 14 załącznikom do uchwały w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych Gminy R. charakteru i mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego.

Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, a więc mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego albo niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Błędne zastosowanie prawa materialnego sprowadza się natomiast do błędnego podciągnięcia konkretnego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej (błąd subsumcji), bądź na niezastosowaniu określonej normy prawnej w konkretnej sprawie do ustalonego stanu faktycznego, pomimo istnienia podstaw do dokonania takiej subsumcji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia prawa.

W przedmiotowej uchwale w §1 Rada Gminy R. przewidziała, że uchwala się statuty poszczególnych wymienionych z nazw sołectw Gminy R., zawarte w kolejnych 14-tu załącznikach do tej uchwały, a następnie w poszczególnych 14-tu załącznikach zawarto odrębne statuty dla poszczególnych sołectw. Zgodnie z art. 94 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r., akty prawa miejscowego są podustawowymi źródłami prawa powszechnie obowiązującego, stanowionymi na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, obowiązującymi na obszarze działania tych organów. W rozpoznawanej sprawie upoważnienie ustawowe do podjęcia przez Radę Gminy R. uchwały w sprawie uchwalenia statutów sołectw stanowił art. 35 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego, art. 35 ust. 1 u.s.g. przewiduje zaś, że "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami." Z przepisów tych wynika zatem, że podjęta w dniu 26 marca 2015r. uchwała Rady Gminy R. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy R., stanowiła akt prawa miejscowego.

Charakter prawny aktów prawa miejscowego mają bowiem takie akty, które spełniają powyżej ustalone wymogi wynikające z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 35 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., a zatem zawierają normy powszechnie obowiązujące, abstrakcyjne i generalne oraz zostały wydane na podstawie wyraźnych upoważnień ustawowych przez upoważnione do tego organy.

Nietrafny jest zarzut skarżącego kasacyjnie, że przyjęta w tej sprawie konstrukcja uchwały, tj. umieszczenie w jednej wspólnej uchwale 14-tu odrębnych statutów sołectw jako załączników do tej uchwały, narusza art. 35 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Status prawny aktu prawa miejscowego poszczególne statuty sołectw posiadają z mocy prawa, zgodnie z przytoczoną powyżej treścią art. 35 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podjęcie zatem przez radę gminy uchwały w sprawie nadania aktu regulującego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej tj. statutu tej jednostki pomocniczej jest równoznaczne z podjęciem aktu prawa miejscowego, albowiem z mocy ustawy wynika, że statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, status prawny aktu prawa miejscowego nie jest zależny od odrębnego głosowania nad poszczególnymi statutami jednostek pomocniczych ani od umieszczenia statutów w samej treści uchwały, a nie w jej załączniku.

W zakwestionowanej w tej sprawie uchwale Rada Gminy R. prawidłowo skorzystała z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z treścią tego przepisu, Rada Gminy R. określiła organizację i zakres działania poszczególnych sołectw istniejących na terenie gminy w odrębnych statutach, tyle że te odrębne statuty dla każdego wymienionego z nazwy sołectwa zostały objęte jedną wspólną uchwałą o wprowadzeniu tych statutów. Wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie nie ma przeszkód prawnych zawarcia w jednej uchwale więcej niż jednego statutu jednostki pomocniczej pod warunkiem, że dla każdej z tych jednostek pomocniczych uchwalono statut odrębny, to znaczy dotyczący tej właśnie jednostki pomocniczej. Ten warunek został w rozpoznawanej sprawie spełniony, albowiem w 14-tu załącznikach do przedmiotowej uchwały umieszczono odrębne statuty dla poszczególnych 14-tu sołectw gminy R..

Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie do nadania tym statutom mocy i charakteru aktów prawa miejscowego nie jest wymagane podjęcie odrębnych uchwał dla każdego z tych statutów. Niezasadnie zatem zarzuca skarżący kasacyjnie, że objęcie wspólną uchwałą odrębnych statutów sołectw było niedopuszczalne, stanowiąc istotne naruszenie prawa. W świetle przywołanej powyżej argumentacji taki pogląd nie ma umocowania w prawie. Obowiązujące przepisy wymagają jedynie, by każda z jednostek pomocniczych gminy miała nadany jej w drodze uchwały rady gminy statut, żaden w obowiązujących przepisów nie nakazuje natomiast odrębnego głosowania nad statutami poszczególnych jednostek pomocniczych. Nie stanowi naruszenia prawa objęcie odrębnych dla każdej jednostki pomocniczej statutów jednym wspólnym aktem głosowania. Rada Gminy R., zgodnie z wymogami ustawowymi, nadała każdemu z sołectw odrębny statut. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że stało się to w ramach jednej wspólnej uchwały rady gminy, stanowiło to bowiem jedynie techniczne uproszczenie procedury uchwałodawczej, nie mające wpływu na prawidłowość realizacji ustawowego wymogu wyposażenia każdej jednostki pomocniczej w odrębny statut.

Nie pozbawiło to tych statutów charakteru aktów prawa miejscowego, ten bowiem zależny był jedynie od treści uchwały (organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej) oraz podjęcia jej przez podmiot do tego ustawowo upoważniony (rada gminy) w formie uchwały. Wśród wymogów procedury uchwałodawczej przewidzianych w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uregulowano kwestie wymaganego kworum, większości głosów oraz sposobu głosowania (co do zasady jawnie), nie sformułowano natomiast wymogu podejmowania odrębnego głosowania nad każdą z części objętych jedną uchwałą. Gdyby Rada Gminy R. nie miała woli uchwalenia któregoś ze statutów objętych wspólną uchwałą, znalazłoby to wyraz w negatywnym wyniku głosowania nad całą uchwałą, do której podjęcia wówczas by nie doszło. Skoro zaś przedmiotowa uchwała uzyskała wymaganą większość głosów, to znaczy że z woli Rady Gminy uchwalono odrębne statuty dla każdego z sołectw wymienionych w §1 uchwały, o treści zawartej w odpowiednich kolejnych załącznikach do uchwały.

Nie jest też uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 29 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez nadanie 14-tu załącznikom do uchwały w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych Gminy R. charakteru i mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego. Jak już powyżej wskazano, sama kwestia techniki prawodawczej nie może wpływać na przyznanie lub utratę przez dany akt charakteru aktu prawa miejscowego. Ewentualne uchybienia proceduralne mogłyby co najwyżej wywołać skutek w postaci wadliwości danego aktu prawa miejscowego, ale nie mogłyby pozbawić danego aktu jego charakteru prawnego jako aktu prawa miejscowego.

Należy zauważyć, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie może być traktowane jako bezpośredni wzorzec kontroli przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego. Nie jest to bowiem akt normatywny, lecz zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego w kontekście spełniania wymogów składających się na kanon poprawnej legislacji, będący jednym z warunków przewidzianego w art. 2 Konstytucji demokratycznego państwa prawnego, natomiast nie służą do oceny ważności aktów prawa miejscowego, z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011r., sygn. akt I OSK 1059/10). Sprzeczność z zasadami techniki legislacyjnej określonymi w tym rozporządzeniu nie może zatem stanowić wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014r., I OSK 338/14).

Należy zwrócić uwagę, że §29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej przewiduje w ust. 1, że "ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy", natomiast w §2 wskazano, że "w załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym". W przepisie tym wymieniono zatem jedynie przykładowo treść, która może być umieszczona w załącznikach do ustawy, wskazano bowiem na niektóre elementy, które "w szczególności" mogłyby być zawarte w załącznikach. Zasady określone w tym przepisie znajdują odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, na podstawie § 143 rozporządzenia, nie oznacza to jednak, że załącznik do uchwały może zawierać jedynie elementy wymienione w §29 ust. 2 rozporządzenia. Załącznik do uchwały stanowi integralną część tej uchwały, jego charakter prawny jest zatem identyczny jak samej uchwały.

Umieszczenie treści merytorycznej statutu jednostki pomocniczej w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia statutu jednostki pomocniczej, nie pozbawia tego statutu charakteru normatywnego i rangi aktu prawa miejscowego. Zastosowanie takiej techniki legislacyjnej nie zasługuje na aprobatę, zaciemnia bowiem czytelność danej regulacji prawnej, jednakże nie może być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2005r., OSK 1356/04; także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2006r., IV SA/Wr 383/04). Oceniając zatem zastosowaną w tej sprawie przez Radę Gminy R. technikę legislacyjną polegającą na umieszczeniu treści merytorycznej statutów w załącznikach do uchwały w kontekście zasad prawidłowej legislacji wymaganej w demokratycznym państwie prawnym należy uznać, że zasady te nie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego.

W konsekwencji nie jest uzasadniony także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2015r., poz. 1484 ze zm.). Przepis ten w ust. 1 przewiduje, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W rozpoznawanej sprawie zasada ta, wobec braku odmiennych postanowień w kwestionowanej uchwale, znajduje pełne zastosowanie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie ma w tej sprawie żadnych wątpliwości co do tego, w jakiej dacie weszły w życie zawarte w uchwale poszczególne statuty sołectw. Skoro w odniesieniu do całej uchwały postanowiono w §4, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M., to znaczy że cała jej treść, a zatem również wszystkie załączniki do uchwały, będące integralną częścią uchwały, weszły w życie z tą datą. Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej brak ogłoszenia statutów w postaci odrębnych uchwał nie uniemożliwił określenia daty wejścia w życie każdego z tych statutów.

Nie jest uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem przepis ten, dotyczący decyzji i postanowień, nie mógł być zastosowany w tej sprawie, gdyż przedmiotem kontroli sądu w tej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze, a zatem w sprawie mógł mieć ewentualnie zastosowanie art. 148 p.p.s.a. Nie jest jednak uzasadniony również, z powodów powołanych powyżej, zarzut mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W konsekwencji prawidłowego dokonania przez Sąd I instancji oceny, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru niezasadnie uznał, że zakwestionowana uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie było podstaw do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodne z prawem było zatem zawarte w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego, wydane na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.