Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 58/16 oddalił skargę R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wycinki drzew bez pozwolenia i ich kradzieży.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wycinki drzew bez pozwolenia i ich kradzieży, a także zniszczenia młodych drzew na działce nr [...] w miejscowości [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że przepis art. 61a k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany do k.p.a. przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.18). Zdaniem Sądu I instancji regulacja art. 61a k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (§ 1).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie R. S. we wniosku z dnia 15 września 2015 r. - złożonym pierwotnie do Burmistrza Miasta [...], a następnie przekazanym zgodnie z właściwością Staroście [...]- zwróciła się o podjęcie działań w sprawie wycinki bez zezwolenia i kradzieży 26-letnich klonów i jaworów, rosnących na terenie działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], na odcinku lasu – jak to określiła wnioskodawczyni – przywłaszczonym przez nowego właściciela działki nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca błędnie interpretuje uzasadnienie zapadłego rozstrzygnięcia organu przyjmując, że organy zakwestionowały jej legitymację do wystąpienia z ww. wnioskiem i z tego powodu orzekły w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Wprawdzie organy wskazały, że R. S. nie posiada tytułu własności ani do działki nr [...], ani też do działki nr [...], ale jednocześnie ustaliły, że współwłaścicielką tej ostatniej nieruchomości jest córka skarżącej M. S., zaś skarżąca - wykonując wezwanie organu pierwszej instancji – przedłożyła kopię pełnomocnictwa notarialnego udzielonego jej przez córkę, obejmującego umocowanie do zarządu i administrowania należącymi do M. S. udziałami w prawie własności m.in. wskazanej działki.
Tym samym legitymacja skarżącej do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem – przynajmniej na etapie wstępnej weryfikacji jej wniosku, poprzedzającym ewentualne wszczęcie postępowania – zdaniem Sądu I instancji nie była kwestionowana, a w każdym razie kwestia ta nie legła u podstaw zapadłego rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji wskazał, że za przesłankę odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania jest brak materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia w trybie administracyjnym z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, zdaniem Sądu I instancji, że drzewa, które – w ocenie skarżącej – zostały zniszczone bądź wycięte, były elementem lasu obejmującego (m.in.) teren działki nr [...]. Już choćby z rejestru gruntów wynika, że działka ta, posiadając powierzchnię 0,49 ha, w całości stanowi las i jako taka – zgodnie z § 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm.) – oznaczona jest symbolem Ls. Zdaniem Sądu I instancji nie budzi zastrzeżeń zakwalifikowanie spornego drzewostanu jako lasu w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2015 r. 2100), w świetle której lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym.
Sama skarżąca wielokrotnie wskazywała, że drzewa, których dotyczy jej wniosek z dnia 15 września 2015 r., zostały usunięte z terenu lasu, potwierdzając tym samym prawidłowość takiej kwalifikacji przedmiotowego gruntu. Tymczasem przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.) ograniczenia usunięcia drzew lub krzewów z terenu nieruchomości - stosownie art. 83f ust. 1 pkt 4 tej ustawy - nie dotyczą drzew i krzewów w lasach. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że usuwanie drzewostanu znajdującego się na terenach lasów nie zostało poddane obowiązkowi uzyskiwania decyzji stanowiącej zgodę na jego wycięcie, wydawanej przez organ administracji publicznej wymieniony w art. 83 ust. 1 tej ustawy, a ograniczenia w tym względzie wynikają z przepisów ustawy o lasach.
W konsekwencji – stosownie do art. 88 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody – do drzew i krzewów rosnących w lasach nie ma też zastosowania ust. 1 tego artykułu, stanowiący podstawę prawną do wymierzenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. W stosunku do drzew rosnących w lasach nie są zatem wydawane decyzje o zezwoleniu na usunięcie wskazanych, konkretnych okazów drzew, a wycięcie drzewa z lasu nie stanowi przesłanki do wymierzenia kary, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Stosownie do uregulowań zawartych w art. 18 i art. 19 ustawy o lasach, podstawą do pozyskiwania drewna z lasu jest – co do zasady – plan urządzenia lasu. Naprawienie szkody powstałej w lesie na skutek działania jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej albo prawnej – stosownie do art. 11 ustawy o lasach – odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Z kolei wyrąb drzewa z lasu w celu przywłaszczenia wypełnia znamiona przestępstwa opisanego w art. 290 Kodeksu karnego i również nie może stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.),.
R. S. wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 83f ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2004 Nr 92 poz. 880) przez niewłaściwe jego zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie wyciętych drzew na nieruchomości oznaczonej nr [...], która to nieruchomość, jak wynika z treści pisma Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...].07.2015 r. znak [...]r. "nie jest i nie była działką leśną",
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83f ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu orzeczeń organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniach obu decyzji, na jakich dowodach oparły organy ustalenia faktyczne sprawy, w szczególności na jakich dowodach oparły twierdzenia, że wskazane drzewa znajdowały się na działce gruntu nr [...] a nie na działce nr [...], która jak wynika z treści pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...].07.2015 r., znak [...] "według ewidencji gruntów oraz uproszczonych planów urządzenia lasu nie jest i nie była działką leśną, tym bardziej, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...].03.2006 r. nr [...] wydana w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nr [...] i [...] została unieważniona orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. decyzją z dnia [...].03.2008 r. nr [...]i jak to wynika z treści pisma Burmistrza [...] z dnia [...].01.2016 r. znak: [...] "Stwierdzona nieważność decyzji zatwierdzającej rozgraniczenie powoduje, że decyzja ta została wycofana z obiegu prawnego i nie obowiązuje",
- b) art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 KPA oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu orzeczeń organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono gdzie przebiega granica pomiędzy działką gruntu nr [...] (jak wynika z pisma Starosty z dnia [...].07.2015 nieleśną) a działką gruntu nr [...] (jak ustalił Sąd działką stanowiącą las) co skutkowało nieustaleniem, czy wycinki drzew dokonano na działce leśnej czy też działce innego rodzaju, zważywszy, że decyzja rozgraniczeniowa pomiędzy tymi działkami została unieważniona,
- c) art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 Nr 30 poz. 168) przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy administracji miały podstawy prawne do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy, bowiem przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ograniczenia w prawie usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości nie dotyczą drzew i krzewów usytuowanych w lasach, podczas gdy w niniejszej sprawie usunięcie drzew najprawdopodobniej miało miejsce także na działce nr [...] która zgodnie z treścią pisma Starosty z dnia [...].07.2015 r. "nie jest i nie była działka leśną".
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, według art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. W sprawie istotne jest wystąpienie przesłanki przedmiotowej. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie.
Postawiony w sprawie zarzut naruszenia art. 83f ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody nie jest zasadny. Artykuł 83f ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody stanowi "Przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do: drzew lub krzewów na plantacjach lub w lasach w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach". Odesłanie do art. 83f ust. 1 ustawy o ochronie przyrody to odesłanie do regulacji zgodnie z którą "Usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela nieruchomości;
2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (...) – jeżeli drzewo lub krzew zagraża funkcjonowaniu tych urządzeń". Przedmiotem żądania przez skarżącą wszczęcia postępowania było wszczęcie postępowania w sprawie kradzieży i zniszczenie drzew bez pozwolenia na działce nr [...] w miejscowości [...]. Artykuł 83f ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie daje podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie kradzieży i zniszczenia drzew bez pozwolenia. Wycięcie drzew bez zezwolenia jest obwarowane sankcją kary pieniężnej. Podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej reguluje art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a zatem nie ma podstaw do przyznania prawa do żądania wszczęcia postępowania w sprawie. W takim przypadku nie ma podstaw do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro tylko z urzędu w takim przypadku może zostać wszczęte postępowanie.
Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego skoro wystąpiła przesłanka niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie z powodu braku podstaw materialnoprawnych do rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego na żądanie jednostki.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83f ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W sprawie przedmiotem było wyłącznie ustalenie podstawy materialnoprawnej wszczęcia postępowania w sprawie. Przedmiotem ustaleń nie był charakter działki, przebieg granicy pomiędzy działkami gruntu [...], a działką gruntu nr [...]. W zakresie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wycinki, kradzieży i zniszczenia drzew na działce nr [...] istotnym było wyłącznie dopuszczalność wszczęcia postępowania. Organ nie prowadził postępowania co do rodzaju działki oraz w sprawie przebiegu granicy pomiędzy w/w działkami, a jedynie wywiódł niedopuszczalność wszczęcia postępowania.
Nie jest zatem też zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1, art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art.
7. 8, 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno ustawa o ochronie przyrody, jak i ustawa o lasach nie dały podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Niezależnie zatem od tego czy wycięcie drzew nastąpiło na działce nr [...], która nie jest działką leśną, nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłowo ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Zgodność z przepisami prawa stanowiło o braku podstaw do uwzględnienia skargi i zastosowania środków prawnych wobec zaskarżonego postanowienia. Tym samym zarzut naruszenia art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.