Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2692/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2725/15 oddalił skargę M. B. i R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu pierwotnego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. po wszczęciu postępowania w sprawie wykonania otworów okiennych w budynku przy ul. O. [...] w W. i po przeprowadzeniu w dniu 10 marca 2009 r. oględzin na terenie ww. nieruchomości, kolejny raz rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazał J. B., M. B., R. B. i W. B. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej w czterech otworach okiennych o wymiarach 85 cm x 130 cm w ścianie budynku użytkowego przy ul. O. [...] w W., graniczącej z nieruchomością przy ul. D. [...] w W., poprzez zamurowanie przedmiotowych otworów okiennych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/12, oddalił skargę M. B. na ww. decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 414/13, uchylił wyrok sądu wojewódzkiego, decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...].

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że inwentaryzacja architektoniczna budynku ze stycznia 1992 r. zawiera stwierdzenie, że otwory okienne w północnej ścianie budynku, czasowo zamurowane, odtworzono wstawiając nową stolarkę, co znaczy, że otwory te musiały istnieć przed rozpoczęciem robót prowadzonych w 1991 r., a to z kolei wymaga ponownej analizy sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Sąd wskazał, że zasadnym jest również ustalenie sytuacji własnościowej sprzed budowy budynku, a więc sprzed 1939 r., podziału działki i usytuowania granic z działkami sąsiadującymi, w szczególności czy położenie granic uległo zmianie i czy ówczesne przepisy zezwalały na realizację budynku w określonym kształcie. Wskazano również, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), przepisy tego aktu prawnego mają zastosowanie przy projektowaniu i budowie, w tym rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania, a w sprawie tej nie wykazano spełnienia żadnej z tych przesłanek, jak również nie wykazano, że istnienie otworów okiennych powoduje naruszenie przepisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz oświetlenia awaryjnego w sposób zagrażający życiu ludzkiemu, co uzasadniałoby zastosowanie przepisów ww. rozporządzenia do budynku użytkowanego.

Ponadto Sąd zauważył, że nieruchomość, na terenie której usytuowany jest przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu M., przyjętego uchwałą Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Zgodnie z § 127 pkt 2 ppkt 8 Planu ustanowiony został zakaz lokalizacji innych budynków wewnątrz terenu, na którym położna jest działka nr [...], będąca działką sąsiednią w stosunku do działki, na której znajduje się budynek. Zdaniem Sądu wynika z tego, że właściciel działki sąsiedniej i tak nie mógłby zrealizować inwestycji na ww. nieruchomości, co stanowi o bezzasadności rozważań na temat braku możliwości jej zabudowania w związku z pozostawieniem przedmiotowych okien.

Podsumowując NSA stwierdził, że organ powinien uzupełnić materiał dowodowy, precyzyjnie określić przedmiot postępowania i rozważyć celowość prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. rozpoznając ponownie sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 414/13, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazał J. B., M. B., R. B. i W. B. doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku oficyny usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. O. [...] w ostrej granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. D. [...] i [...] w W., poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu czterech otworów okiennych o wymiarach 85 cm x 130 cm w ścianie północnej budynku, zlokalizowanej w ostrej granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...] ścianą pełną lub cegłą szklaną (luksferami) o klasie odporności ogniowej zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. B. i R. B., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż Fundacja [...], będąca najemcą przedmiotowego obiektu budowlanego w 1991 r. wykonywała w tym budynku roboty remontowo-adaptacyjne. Do zgłoszenia nie został jednak dołączony projekt zakresu planowanych robót budowlanych. W aktach sprawy znajduje się również pismo mieszkańców domów na nieruchomości przy ul. D. [...] i [...] w W. z dnia [...] listopada 1991 r. skierowane do Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego W. [...], z treści którego wynika, iż w "ścianie dzielącej posesje między ul. D. a ul. O. ([...]), wybito otwory okienne na stronę ul. D. ", a także pismo mieszkańców z dnia [...] listopada 1991 r., które precyzuje, iż chodzi o ścianę znajdującą się w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią, a okna zostały wybite w budynku parterowym, w którym prowadzone są roboty remontowe.

Ponadto w aktach sprawy znajduje się również inwentaryzacja budynku oficyny przy ul. O. [...] w W. nie oznaczona datą jej sporządzenia, ostemplowana pieczęciami Urzędu [...] W. [...], sporządzona przez mgr inż. M. J. B., z której wynika, iż w przedmiotowej ścianie nie znajdują się żadne otwory okienne. W aktach sprawy znajduje się także inwentaryzacja architektoniczna przedmiotowego budynku wykonana w 1992 r. przez [...] Sp. z o.o., która potwierdza istnienie okien w ścianie budynku przy ul. O. [...] w W. w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią. W opracowaniu tym znajduje się stwierdzenie, iż okna w opisanej powyżej ścianie zostały odtworzone, po czasowym ich zamurowaniu.

Dodatkowo organ wskazał, że w przekazanych aktach organu administracji architektoniczno-budowlanej brak jest decyzji zezwalającej na realizację okien w przedmiotowej ścianie budynku, jak również wcześniejszej (sprzed sporządzenia pierwszej z inwentaryzacji) dokumentacji projektowej tego obiektu. Również z treści pisma Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. wynika, iż archiwum to nie dysponuje dokumentami projektowymi czy pozwoleniami na budowę dotyczącymi ww. budynku.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego podjął wszelkie możliwe czynności aby uzupełnić akta o niezbędne dokumenty. W świetle tych dokumentów organ drugiej instancji uznał, że roboty budowlane wykonane w przedmiotowej sprawie, a polegające na wykonaniu w 1991 r. otworów okiennych w ścianie usytuowanej w granicy z nieruchomością sąsiednią, niezależnie od tego czy istniały one w budynku wcześniej, a następnie zostały zamurowane, naruszają przepisy prawa obowiązujące zarówno obecnie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jak również w dacie ich wykonania, a także budowy ww. budynku, tj. ok. 1939 r. (zaświadczenie organu administracji architektoniczno-budowlanej nr [...] z dnia [...] maja 1993 r., mapy historyczne z serwisu internetowego W. z 1936 r. i z 1945 r.).

Organ powołując się zatem na wszystkie przepisy techniczne obowiązujące poprzednio od daty budowy budynku, w tym art. 277 ust. 1 w zw. z art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216, ze zm.), zauważył, że w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych nie jest dopuszczalne zlokalizowanie ściany z otworem okiennym lub drzwiowym w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, a tym bardziej na jej granicy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się z kolei do wytycznych Sądu w zakresie ustalenia przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami nr ew. [...] i [...], organ odwoławczy wskazał, że z treści pisma Wydziału Ewidencji Gruntów i Budynków [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wynika, że działka o nr ew. [...] została wpisana do ewidencji w dniu [...] lipca 1989 r., natomiast działka o nr ew. [...] została wpisana do ewidencji w 1992 r., a ponadto działki te nie stanowiły jednej całości. Dodatkowo z mapy historycznej [...] W. z 1936 r. wynika, że nieruchomość oznaczona jako O. [...] i D. [...] i [...] posiadały odrębne numery hipotek odpowiednio [...] i [...], wskazane działki stanowiły wówczas odrębne nieruchomości, a usytuowanie ich granic nie uległo zmianie.

Organ odwoławczy podkreślił także, że zasadnym jest zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu pomimo tego, że przepisy te znajdują zastosowanie przy projektowaniu i budowie, w tym rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania, to należy je stosować również do obiektów istniejących w zakresie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego oraz oświetlenia awaryjnego. Pozostawienie bowiem otworów okiennych w ścianie granicznej w sposób realny i bezpośredni zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia przebywającym na nieruchomości sąsiedniej, bez względu na to czy nieruchomość ta może być w przyszłości zabudowa czy nie. Przepisy prawa nie ograniczają korzystania z działki nr ew. [...], zwłaszcza, że o ile obecnie obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczają możliwości zabudowy tej działki, to nie przesądza to możliwości zmiany ich w przyszłości, a tym samym umożliwienia jej zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. B. i R. B., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2016 r. oddalił wniesioną skargę uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd zauważył, że przedmiotowa sprawa dotyczyła usytuowania czterech otworów okiennych o wymiarach 85 cm x 130 cm w ścianie północnej budynku, zlokalizowanej w ostrej granicy z działką nr ew. [...]. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy czym Sąd wskazał, że orzekając w powyższym trybie, organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu technicznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Z taką sytuacją, jak podniósł Sąd, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu analiza aktualnie obowiązującego przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i poprzednio obowiązujących przepisów prawa budowlanego (z daty budowy budynku) oraz przepisów techniczno-budowlanych odnoszących się do warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prawidłowo doprowadziła organ do ustalenia, iż w żadnym okresie nie było dopuszczalne z punktu widzenia prawa budowlanego sytuowanie budynku w ostrej granicy, w sytuacji, gdy ściana posiadła otwór okienny.

Sąd stwierdził także, że w zasadzie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia czy przedmiotowe otwory okienne zostały odtworzone w miejscu wcześniej istniejących, jak również w jakiej konkretnie dacie powstały, bowiem takie usytuowanie otworów okiennych było niezgodne z warunkami technicznymi w każdym z dotychczas obowiązujących reżimów prawnych, od zawsze były one nielegalne. W sytuacji zatem, gdy otwory okienne wykonano bezprawnie, tj. samowolnie i brak jest możliwości legalizacji wykonanych w tym zakresie robót budowlanych właściwym rozwiązaniem jest usunięcie skutków wynikłych z tej samowoli niezależnie od tego kto ją popełnił na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i w sposób określony w decyzji organu nadzoru budowlanego.

Sąd wskazał przy tym, że skoro brak jest decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę i możliwości skonfrontowania czy rzeczywiście projekt budowlany przewidywał realizację określonej inwestycji sankcjonując określone wady (pismo Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. z którego wynika, iż archiwum to nie dysponuje dokumentami projektowymi czy pozwoleniami na budowę dotyczącymi ww. budynku), to w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego pozostaje badanie zgodności z prawem oraz prawidłowość wykonania wszelkich robót budowlanych.

Sąd zauważył również, że organ nadzoru budowlanego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 414/13, dokonał ustaleń w zakresie przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami nr ew. [...] i [...], wyjaśnił w oparciu o zgromadzone akta prawidłowy stan faktyczny sprawy, a także niewadliwie przyjął, że zasadne jest zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego oraz oświetlenia awaryjnego.

Dodatkowo Sąd podniósł, że wprawdzie obecnie obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczają możliwości zabudowy działki nr ew. [...], to nie przesądza to o możliwości zmiany ich w przyszłości, a tym samym umożliwienia jej zabudowy. Ponadto zauważył, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy działki sąsiedniej (nr ew. [...]), lecz działki nr ew. [...], na której znajduje się budynek posiadający otwory okienne wykonane w sposób naruszający przepisy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 277 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, poprzez nieuwzględnienie tego przepisu, który dopuszczał możliwość posadowienia ściany nieruchomości budynkowej z otworami okiennymi w tzw. ostrej granicy z działką sąsiednią, Sąd wskazał na przepis art. 196 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach. Tak więc mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że nawet gdyby istniała możliwość usytuowania obiektu w ostrej granicy z działką sąsiednią, to i tak nie można byłoby zrealizować obiektu posiadającego otwory.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. B. i R. B.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że istnieje jakakolwiek konieczność doprowadzenia do stanu poprzedniego i zgodnego z prawem budynku należącego do skarżących w sytuacji, gdy wymiana stolarki okiennej w istniejących już otworach okiennych i wykonanych zgodnie z uzyskanym dla budynku pozwoleniem nie stanowi robót budowlanych i nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia;
3. b) art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że dokonane prace remontowe polegające na odtworzeniu stolarki okiennej wymagają uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy cztery okna w ścianie budynku przy ul. O. [...] w W. położonej w granicy działki sąsiedniej są elementem budynku zaprojektowanego, zbudowanego oraz użytkowanego zgodnie z niewadliwym pozwoleniem na budowę, a obecne nakazanie zamurowania przedmiotowych otworów okiennych narusza stan zastany oraz prawa nabyte skarżących;
4. c) § 2 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy te odnoszą się do budynków "sytuowanych", a więc zakres ich zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub też rozbudowy i przebudowy budynków już istniejących, które to sytuacje nie dotyczą stanu faktycznego niniejszej sprawy;
5. d) § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne nakazanie doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku oficyny skarżących w sytuacji, gdy budynek ten jest budynkiem "sytuowanym" (istniejącym) i nie stwierdzono w nim żadnego zagrożenia dla ludzi;
6. e) § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że możliwość zamurowania okien cegłą szklaną (luksferami) o klasie odporności ogniowej jest tożsame z definicją "innego przeszklenia", o którym mowa w tym przepisie, co uniemożliwia skarżącym wypełnienie otworów okiennych innym materiałem, który to spełniać będzie wymóg klasy odporności ogniowej;
7. f) art. 277 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie dopuszczał on możliwości posadowienia ściany nieruchomości budynkowej z otworami okiennymi w tzw. ostrej granicy z działką sąsiednią w okresie powstawania budynku należącego do skarżących;
8. 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
9. a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii dlaczego obecny stan budynku oficyny usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. O. [...] w ostrej granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. D. [...] i [...] w W. stanowi zagrożenie dla życia ludzi i tym samym uzasadnia zamurowanie istniejących otworów okiennych;
10. b) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na popełnieniu błędu w ustaleniach faktycznych sprawy poprzez:
11. - błędne i nie poparte żadnymi dowodami przyjęcie, że otwory okienne w budynku przy ul. O. [...] w W. powstały w 1991 r. i są samowolą budowlaną w sytuacji, gdy otwory te zostały przewidziane w odpowiednim projekcie, wykonane zostały zgodnie z postanowieniami właściwego pozwolenia na budowę i nigdy nie nakazano ich usunięcia, a w 1991 r. nastąpiło ich odtworzenie w ramach bieżącej konserwacji budynku;
12. - brak precyzyjnego ustalenia pierwotnego projektu przedmiotowej nieruchomości w szczególności w zakresie istnienia otworów okiennych w jego północnej ścianie i oparcie się w tym zakresie jedynie na niepotwierdzonych informacjach;
13. - błędną ocenę okoliczności związanych z pismami mieszkańców budynku przy ul. D. [...] i [...] w W. z 1991 r., które to wbrew ocenie Sądu nie świadczą o tym, że wcześniej przedmiotowych okien w budynku w ogóle nie było;
14. - błędną ocenę znajdujących się w aktach dokumentów w postaci inwentaryzacji dokonanej przez inż. arch. M. J. B. z listopada 1990 r. czy też protokołu zdawczo-odbiorczego lokalu użytkowego z dnia 21 sierpnia 1991 r., z których to wynika, że przedmiotowe otwory okienne istniały przed 1991 r.;
15. - brak ustaleń, czy powierzchnia wypełnienia otworów materiałem ogniotrwałym nie przekracza 10% powierzchni ściany oraz czy istniejące okna spełniają wymóg klasy odporności ogniowej szyby wypełniającej otwór, przepuszczalności światła, nieotwieralności (przeszklenie stałe) i braku możliwości penetracji wzrokowej;
16. - błędne wskazanie, że inwentaryzacja budynku przy ul. O. [...] sporządzona przez mgr inż. M. J. B. nie została oznaczona datą jej sporządzenia, w sytuacji gdy na dokumencie tym wprost wskazana jest data listopad 1990 r.;
17. - brak dokładnego wskazania, dlaczego takie umiejscowienie przedmiotowych otworów okiennych powoduje naruszenie przepisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz oświetlenia awaryjnego w sposób zagrażający życiu ludzkiemu;
18. - błędne uznanie, że nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu M. (uchwała Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2010 r.), przewidujące zakaz lokalizacji nowych budynków wewnątrz terenu, na którym położona jest działka nr [...], będąca działką sąsiednią do działki skarżących;
19. - brak ustalenia, czy działka nr [...] sąsiadująca z nieruchomością skarżących była działką niezabudowaną w momencie powstania budynku oficyny usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. O. [...] w W. W oparciu o powyższe zarzuty M. B. i R. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji administracyjnych organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku o zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przede wszystkim zauważyć należy, że w niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, którego to orzeczeniem związane są zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 414/13 wskazał, że organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy.

W ocenie NSA zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje w sposób jednoznaczny na wykonanie spornych otworów okiennych w warunkach samowoli budowlanej. NSA zauważył, że inwentaryzacja architektoniczna budynku wykonana w styczniu 1992 r. przez [...] Sp. z o.o. na str. 3 w pkt 3.4. zawiera uwagę: "Otwory okienne w północnej ścianie budynku /czasowo zamurowane/ odtworzono wstawiając nową stolarkę". Sformułowanie "odtworzono" wskazuje, że otwory te musiały istnieć wcześniej. Sąd wskazał zatem, że ustalenia wymagało, czy otwory okienne istniały przed rozpoczęciem robót prowadzonych w 1991 r. przez Fundację [...], czy też powstały w trakcie prowadzonych przez tę Fundację robót. Kwestia ta, jak wskazał Sąd, wymaga jednoznacznego ustalenia, aby można było ewentualnie przejść do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Analizując natomiast decyzje organów obu instancji, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały w pełni wykonane. Przede wszystkim nie ustalono czy otwory okienne istniały przed rozpoczęciem robót prowadzonych w 1991 r. przez Fundację [...], czy też powstały w trakcie prowadzonych przez tę Fundację robót. Za zasadne uznać zatem, należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez: błędne i nie poparte żadnymi dowodami przyjęcie, że otwory okienne w budynku przy ul. O. [...] w W. powstały w 1991 r. i są samowolą budowlaną, brak precyzyjnego ustalenia pierwotnego projektu przedmiotowej nieruchomości w szczególności w zakresie istnienia otworów okiennych w jego północnej ścianie i oparcie się w tym zakresie jedynie na niepotwierdzonych informacjach, brak ustalenia, czy działka nr [...] sąsiadująca z nieruchomością skarżących była działką niezabudowaną w momencie powstania budynku oficyny usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. O. [...] w W., a także błędne uznanie, że nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu M. (uchwała Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2010 r.), przewidujące zakaz lokalizacji nowych budynków wewnątrz terenu, na którym położona jest działka nr [...], będąca działką sąsiednią do działki skarżących oraz brak dokładnego wskazania, dlaczego takie umiejscowienie przedmiotowych otworów okiennych powoduje naruszenie przepisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz oświetlenia awaryjnego w sposób zagrażający życiu ludzkiemu.

Zauważyć należy, że wprawdzie organy administracji na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, tj. inwentaryzacji budynku oficyny przy ul. O. [...] w W. sporządzonej przez mgr inż. M. J. B. z listopada 1990 r., w której nie uwidoczniono w przedmiotowej ścianie otworów okiennych, pism mieszkańców domów na nieruchomości przy ul. D. [...] i [...] w W. z listopada 1991 r., w których wskazano, że w ścianie dzielącej posesje między ul. D. a ul. O. [...] wybito otwory okienne, a także inwentaryzacji architektonicznej przedmiotowego budynku wykonanej w styczniu 1992 r. przez [...] Sp. z o.o., która potwierdza istnienie okien w ścianie budynku przy ul. O. [...] w W. w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią, uznały, że sporne okna wykonano w okresie pomiędzy listopadem 1990 r. a styczniem 1992 r. Niemniej jednak w inwentaryzacji architektonicznej z 1992 r. wskazano, że sporne okna w opisanej powyżej ścianie zostały odtworzone, po czasowym ich zamurowaniu.

Tak więc nie można wykluczyć, że przedmiotowe okna w trakcie sporządzania inwentaryzacji budynku w listopadzie 1990 r. były jedynie czasowo zamurowane, gdyż opracowanie to nie zawiera żadnych informacji w tym zakresie. Również z pism mieszkańców nie wynika, że otworów okiennych nigdy w spornej ścianie nie było.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek został wybudowany przed 1939 r., a następnie zmodernizowany po 1945 r. (zaświadczenie nr 635/Z/93 z dnia 31 maja 1993 r. k. 33 akt adm. tom I.). Ponadto mapa historyczna z serwisu internetowego miasta W. dotycząca obszaru ul. O., B., D. (dawniej S.) wykonana w 1945 r. obrazuje przedmiotowy budynek, natomiast na mapie z 1936 r. budynek ten jest niewidoczny (k. 192 akt adm. Tom II). Powyższe stanowi o budowie przedmiotowego budynku przy ul. O. [...] w W. w okresie pomiędzy 1936 r. a 1939 r. Jednak w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wiedzy dotyczącej czasu powstania spornych otworów okiennych w ścianie północnej przedmiotowego budynku. Stwierdzić zatem należy, że od daty budowy budynku przy ul. O. [...] w W. minęło już około 80 lat. Przy czym w zbiorach archiwalnych nie zachowała się żadna dokumentacja techniczna dotycząca przedmiotowego budynku (brak dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę jak i projektu budowlanego w oparciu o który zrealizowano inwestycję - pismo Archiwum Państwowego z dnia [...] grudnia 2014 r. - k. 222 akt adm.

Tom II). Trudno zatem jedynie na podstawie nieprecyzyjnych i wątpliwych dokumentów przyjmować, że sporne okna powstały później niż budynek, a przy braku dokumentacji technicznej, że powstały nielegalnie. Tym samym zarówno organy jaki Sąd pierwszej instancji wyciągnęły przedwczesne i błędne wnioski z dokumentów inwentaryzacyjnych przedmiotowego budynku jak i z pism mieszkańców domów na nieruchomości przy ul. D. [...] i [...] w W. z 1991 r. Zebrany w aktach materiał dowodowy nie daje podstaw do bezspornego przyjęcia, że przedmiotowych otworów okiennych nie było w dacie budowy w ścianie budynku przy ul. O. [...] w W. Na uwzględnienie nie zasługuje również stanowisko Sądu, zawarte w zaskarżonym wyroku, że dla przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostaje kwestia czy przedmiotowe otwory okienne zostały odtworzone w miejscu wcześniej istniejących, jak również w jakiej konkretnie dacie powstały, bowiem takie usytuowanie otworów okiennych było niezgodne z warunkami technicznymi w każdym z dotychczas obowiązujących reżimów prawnych, od zawsze były one nielegalne.

Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że zgodnie z art. 277 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, przepisy ust. 1, określającego odległości od granic sąsiadów, nie będą stosowane w wypadkach, gdy jest prawnie zapewnione niezabudowanie przyległej działki do odległości, wymaganych dla poszczególnych rodzajów budynków w myśl art. 279 i 280. Z przepisu tego wynika zatem, że dopuszczalne było niezachowanie odległości 4 metrów od granic sąsiadów dla budynków ogniotrwałych, posiadających od strony granic otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt dla ludzi czy też odległości 3 metrów od granic sąsiadów dla budynków ogniotrwałych, nieposiadających od strony granic ww. otworów jeśli zapewnione było prawnie niezabudowanie przyległej działki do odległości, przy zapewnieniu, że budynki ogniotrwałe powinny być wznoszone w odległości co najmniej 3 metrów od innych budynków ogniotrwałych, z wyjątkiem wypadków, przewidzianych w art. 278 (art. 280).

Z akt sprawy wynika, że organy, pomimo wskazania również na tą okoliczność w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2014 r., nie dokonały stosownych ustaleń, czy działka przyległa, tj. działka nr [...] w dacie budowy spornej oficyny objęta była tak jak aktualnie prawnym zakazem zabudowy do wskazanych odległości, co umożliwiałoby zgodne z prawem wykonanie spornych okien.

Niemniej jednak organy, a zwłaszcza Sąd pierwszej instancji odnosząc się do powyższej kwestii wskazały, że nawet gdyby istniała możliwość usytuowania obiektu w ostrej granicy z działką sąsiadów, to i tak nie można byłoby zrealizować obiektu posiadającego otwory w uwagi na przepis art. 196 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Przepis ten jednak, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie odnosi się do art. 277 ww. rozporządzenia ale do art. 278 b, w którym to przepisie treść art. 196 została praktycznie w całości powtórzona. Przepis art. 278 ww. rozporządzenia dotyczy bowiem wyjątków w zachowaniu odległości wymienionych w art. 277 z uwagi na szczupłe rozmiary działek. Zgodnie z art. 278b rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. w wypadkach, gdy szczupłe rozmiary poszczególnych działek stoją na przeszkodzie zachowaniu odległości, wymienionych w art. 277, budynki mogą być wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów po warunkiem, że o ile budynki nie są wznoszone jednocześnie przez właścicieli przyległych działek, budynek, wznoszony przy granicy, powinien posiadać pokrycie ogniotrwałe i powinien być zaopatrzony od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni o grubości, równej co najmniej długości jednej cegły, wyprowadzony 30 centymetrów ponad dach (...).

Odnoszenie zatem art. 196 do art. 277 ww. rozporządzenia czyniłoby ten przepis bezprzedmiotowym i byłoby sprzeczne z celem tej regulacji. Zgodnie bowiem z art. 277 ust. 1 muszą być zachowane odpowiednie odległości od granic sąsiadów, lub odpowiednie odległości między budynkami (art. 277 ust. 2). Mur ogniochronny jest zatem zbędny jeśli działka sąsiednia do odpowiedniej odległości jest niebudowlana. Mur ma bowiem chronić budynek na sąsiedniej działce budowlanej a nie otwartą przestrzeń. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że również aktualnie obowiązujący § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnosi się do działek budowlanych. Zgodnie bowiem z tym przepisem budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1), 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2).

Tak więc wskazane powyżej odległości mają być zachowane od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Tymczasem wątpliwości w sprawie nie budzi fakt, że działka sąsiednia nr [...] jest działką niebudowlaną. W uchwale nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu M. w § 127 pkt 2 ppkt 8 ustanowiono bowiem zakaz lokalizacji nowych budynków wewnątrz terenu, na którym położona jest działka nr [...], będąca działką sąsiednią w stosunku do działki skarżących. Z powyższego uregulowania wynika więc, że właściciel działki sąsiedniej nie może jej zabudować. Prowadzenie zatem hipotetycznych rozważań na temat ewentualnej zmiany w przyszłości planu jest nieuzasadnione przy obowiązującym aktualnie kategorycznym zakazie zabudowy działki nr [...].

A zatem niedokonanie w związku z brzmieniem art. 277 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r., precyzyjnych ustaleń czy działka nr [...] w dacie budowy spornej oficyny objęta była prawnym zakazem zabudowy do wskazanych odległości, uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, że sporne otwory okienne wykonano bezprawnie. Dodatkowo należy także zauważyć, że brak ustaleń w zakresie istniejącego na sąsiedniej działce zakazu zabudowy w dacie budowy przedmiotowego budynku, a także istniejący aktualnie zakaz zabudowy powoduje, że organy nie wykazały, że istnienie otworów okiennych powoduje naruszenie przepisów rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz oświetlenia awaryjnego w sposób zagrażający życiu ludzkiemu, co uzasadniłoby zastosowanie przepisów rozporządzenia do użytkowanego istniejącego budynku stosownie do § 207 ust. 2 rozporządzenia.

W związku z powyższym, z uwagi na brak dowodów potwierdzających przypuszczenie, że sporne okna wybudowane zostały bądź to samowolnie bądź z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, nieuprawnione było nałożenie na właścicieli budynku, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku oficyny usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. O. [...] w W. Zwłaszcza, że jak wskazano powyżej w niniejszej sprawie nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości jaki był ten stan poprzedni. Podkreślić należy, że aby organ mógł zastosować wobec inwestora lub jego następców prawnych konsekwencje jakie prawo wiąże z samowolnie zrealizowaną budową bądź dokonaniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w pierwszej kolejności w sposób jednoznaczny wykazać należy, w oparciu o istniejące w sprawie dowody, że samowolne działania inwestora rzeczywiście miały miejsce.

Tymczasem jak wskazano powyżej przeprowadzone postępowanie wyjaśniające faktów takich nie wykazało, a zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na postawienie zarzutów co do samowolnie wykonanych okien w ścianie północnej przedmiotowego budynku znajdującej się w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią. Okoliczność braku decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku jak i projektu budowlanego na podstawie którego zrealizowano inwestycję nie stanowi żadnego dowodu na to, że sporne okna wykonano samowolnie bądź w sposób nie objęty pozwoleniem na budowę. Organy nie były bowiem w latach, w których realizowana była inwestycja, zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę; obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie zawierały bowiem wymogu analogicznego do tego jaki znajduje się w ustawie obecnie, a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów.

Żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że inwestor, czy też jego następcy prawni lub zarządca obiektu budowlanego po kilkudziesięciu latach nie są w stanie okazać stosownych dokumentów, zwłaszcza, że sam organ takimi dokumentami również nie dysponuje.

A zatem skoro w toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość kiedy sporne oka zostały wykonane i czy w dacie ich wykonania nieruchomość sąsiednia objęta była prawnym zakazem zabudowy, a w konsekwencji czy wykonanie tych okien było samowolą budowlaną to zastosowanie przez organ art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane było przedwczesne. Nieuprawnione było również wyliczanie wszystkich obowiązujących poprzednio przepisów prawa budowlanego oraz przepisów techniczno – budowlanych odnoszących się do warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie, gdyż to do organu należy w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny wybór odpowiedniego, mającego w tym stanie faktycznym zastosowanie, przepisu prawnego. Należało zatem uchylić zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz obie wydane w sprawie decyzje. Organy nadzoru budowlanego rozpoznając ponownie sprawę powinny uzupełnić materiał dowodowy w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie rozważyć celowość prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie należy uznać za przedwczesne.

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracji obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.