Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2594/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w sprawie ze skargi E. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 30 listopada 2010 r. Gawra Investments Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie zwróciła się do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako k.p.a. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, kotłownią gazową oraz infrastrukturą techniczną na nieruchomościach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. J. w Warszawie.
Organ pierwszej instancji podkreślił m.in., że w obszarze analizowanym współistnieje zabudowa o rożnej wysokości. Planowana inwestycja jest bowiem położona na skraju niskiej zabudowy jednorodzinnej i średniowysokiej zabudowy wielorodzinnej. W jej bezpośrednim sąsiedztwie, po tej samej stronie ul. J., znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne (do 12 m wysokości), od strony wschodniej – wielorodzinne średniowysokie (III i IV kondygnacyjne), natomiast od strony zachodniej – osiedle domów wielorodzinnych wysokich (XI kondygnacyjnych). Nadto na działce sąsiadującej z planowanym zamierzeniem zostało wydane pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (VI kondygnacyjnego). Wszystkie te budynki są skomunikowane z ulicą J..
Zdaniem organu pierwszej instancji różnorodność istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym uzasadniała dopuszczenie na nieruchomości nr ew. [...] i [...] zabudowy wielorodzinnej (IV kondygnacyjnej z lokalnym obniżeniem do III kondygnacji wzdłuż wschodniej i północnej granicy działki).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez E. i J. M. – właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] sąsiadującej z nieruchomością, na której jest planowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i wnioski organu pierwszej instancji. Podał, że planowana inwestycja jest zgodna z wymaganiami wynikającymi z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).
Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r., zaskarżając ją w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powołanym wyżej wyrokiem skargę stwierdził, że wykazano dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w świetle przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Według art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jednie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Sąd stwierdził, że z uwagi na fakt, że zgodność planowanej inwestycji z tymi spośród wymagań niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy, określonych w powołanym przepisie u.p.z.p. (pkt 2-5) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie budzi ze strony skarżących jak i Sądu zastrzeżeń, istotą sprawy pozostaje dokonanie oceny, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z..p.
Przepis ten formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu posiadać, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt IV S.A./Wa 1950/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dotyczących woniej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Zdaniem Sądu – wbrew twierdzeniom skargi – organy administracji publicznej, ustalając obszar analizowany, nie naruszyły prawa, biorąc pod uwagę obszar analizowany odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki wskazanej na cele zabudowy. Organy administracji prawidłowo zastosowały wprost przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie poszerzając granic obszaru analizowanego. Nie istniała więc konieczność szczegółowego uzasadnienia takiego stanowiska przez organy. Ponadto na podstawie wyników tej analizy organy prawidłowo stwierdziły, że dominującą (wiodącą) funkcją obszaru analizowanego jest zabudowa mieszkaniowa: jednorodzinna (niska) współistniejąca z zabudową wielorodzinną (budynki średniowysokie). W obszarze analizowanym znajdują się również budynki jedenastokondygnacyjne (wieżowce) oraz budynki produkcyjne i usługowe, a także park miejski.
W związku z powyższym, co wynika z przeprowadzonej analizy zasadnie uznano, że wysokość planowanego budynku będzie uwzględniała istniejący stan zabudowania poprzez przyjęcie, że będzie to budynek wielorodzinny średniowysoki, a jego wysokość nie będzie jednolita – uwzględni zwłaszcza okoliczną niską zabudowę jednorodzinną. Z tego względu projektowany budynek jest niższy tj. trzykondygnacyjny, wzdłuż wschodniej i północnej granicy działki, natomiast wzdłuż zachodniej i południowej osiąga cztery kondygnacje).
W konsekwencji zdaniem Sądu organy prawidłowo stwierdziły, że planowana inwestycja, mająca charakter inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej będzie stanowiła kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa".
Sąd I instancji podkreślił, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2010 r. II OSK 1095/10 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).
Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej E. M. i J. M., którzy zaskarżając orzeczenie w całości, w oparciu o treść art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że planowana inwestycja położona jest na skraju zabudowy jednorodzinnej i taki charakter zabudowy powinien zostać zachowany.
Odnośnie naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez powiększenie obszaru analizowanego wskutek czego znalazły się na nim budynki wielokondygnacyjne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. i A. H. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, organy prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności w sprawie. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wokół działki objętej wnioskiem wyznaczono granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na tym obszarze analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza obszaru wykazała, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej do realizacji inwestycji w zakresie: kontynuacji funkcji, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W analizie wskazano, że wiodącą funkcją obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna współistniejąca z zabudową wielorodzinną.
Podniesiono, że w obszarze analizowanym znajdują się również budynki jedenastokondygnacyjne oraz budynki produkcyjne i usługowe. Wskazano, że budynki o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej posiadają wysokość pomiędzy 14- 36 m Z kolei dla budynków o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej wysokość wynosi pomiędzy 6 m a 12 m. Podnieść należy, że w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazywano na duże zróżnicowanie zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy argumentował, że planowana inwestycja usytuowana jest na skraju zabudowy jednorodzinnej. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na różnorodność zabudowy mieszkaniowej na obszarze analizowanym.
Nie sposób jest zatem zarzucić organom naruszenia wskazanych w omawianym zarzucie przepisów procedury administracyjnej, gdyż nie jest kwestionowany przez organy fakt, że planowana inwestycja jest na skraju zabudowy mieszkaniowej. Niewątpliwe jest jednak także to, że na obszarze analizowanym w niniejszej sprawie występuje zabudowa mieszkaniowa o zróżnicowanej wysokości. Skoro nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji orzekające w sprawie, to brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stanowiącego podstawę do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a - stanowiącego podstawę uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego – jak wadliwie wskazują skarżący kasacyjnie.
Za nieusprawiedliwiony należało również uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, określony jako zarzut naruszenia prawa materialnego, t.j. § 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Według ust. 1 § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Z kolei ust. 2 powołanego paragrafu stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Jak wynika z argumentacji skargi kasacyjnej zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia polega na nieuzasadnionym powiększeniu obszaru analizowanego w rozpoznawanej sprawie. Przyznać trzeba rację Skarżącym kasacyjnie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, że obszar przyjęty do analizy jest nieznacznie większy niż wskazana w powołanym § 3 ust. 2 rozporządzenia wielkość - trzykrotna szerokość frontu działki. Prawodawca w powołanym przepisie mówi o odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Zatem dopuszczalne jest określenie obszaru analizowanego większego niż wielkość wskazana w tym przepisie, o ile zostanie wykazane w toku postępowania administracyjnego przyjęcie większego obszaru do analizy.
Zauważyć jednak należy, że przyjęcie w rozpoznawanej sprawie tylko trzykrotnej szerokości frontu działki niczego w sprawie nie zmieniłoby, bowiem w tak zakreślonym obszarze analizowanym znalazłaby się zabudowa wysoka wielorodzinna, w tym także zabudowa 11-kondygnacyjna.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.