Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2695/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 497/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A." Sp. z o. o. z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

"A." Sp. z o. o. z siedzibą w P. (100% kapitału [...]) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Minister Spraw Wewnętrznych pismem z [...] kwietnia 2014 r. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w sprawie, natomiast postanowieniem z [...] maja 2014 r. przedłużył termin do wniesienia sprzeciwu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do dnia [...] czerwca 2014 r.

Postanowieniem z [...] maja 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez "A." Sp. z o. o. z siedzibą w P. objętej wnioskiem nieruchomości rolnej.

Po rozpatrzeniu wniosku "A." Sp. z o. o. z siedzibą w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] maja 2014 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Rolnictwa postanowieniem z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy własne postanowienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister wskazał, że głównym przedmiotem działalności wnioskującej spółki są uprawy rolne połączone z chowem i hodowlą zwierząt (działalność mieszana). Organ ustalił, że spółka wystąpiła do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z wnioskiem o przygotowanie do sprzedaży omawianej nieruchomości, albowiem jako dzierżawcy tej nieruchomości (dzierżawa trwa dłużej niż 3 lata), przysługuje jej pierwszeństwo nabycia nieruchomości. Uzasadniając zamiar sprzedaży Agencja wskazała, że w trakcie trwania dzierżawy spółka poniosła nakłady inwestycyjne na fermie i w wytwórni pasz, których wartość rynkowa na dzień [...] lipca 2013 r. wyniosła łącznie ok. [...]. W wyniku przeprowadzonej modernizacji obiektu powstała jedna z najnowocześniejszych ferm hodowlanych w Polsce. Wnioskowana nieruchomość jest kluczowa w prowadzeniu działalności gospodarczej przez wnioskującą spółkę. Ponadto nabycie nieruchomości jest niezbędne spółce dla tworzenia bezpieczeństwa w zakresie zagospodarowania [...] (wnioskowane grunty zapewnią ok. 25% powierzchni niezbędnej do tego celu).

Uzasadniając zgłoszenie sprzeciwu Minister powołał się m.in. na stanowisko [...] Izby Rolniczej, której przedstawiciele stwierdzili, że nabyciem tych gruntów zainteresowani są miejscowi rolnicy, którzy zgłaszają bardzo duże zapotrzebowanie na grunty rolne. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nabycie własności omawianej nieruchomości rolnej nie jest niezbędne spółce do korzystania z niej. Wnioskująca spółka może bowiem nadal prowadzić działalność na tej nieruchomości bez konieczności nabycia jej na własność (umowa dzierżawy została zawarta na [...] lat, do dnia [...] r.) Zdaniem organu nabyciu nieruchomości rolnej w omawianej sprawie sprzeciwiają się również względy polityki społecznej, którym należy dać pierwszeństwo przed słusznym interesem strony. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie, na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej, podczas gdy o nabycie omawianej nieruchomości rolnej o pow. [...] ha wnioskuje spółka prawa handlowego.

Minister uznał, że skoro wnioskująca spółka nie spełnia warunków ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, to nabycie przez tę spółkę omawianej nieruchomości rolnej byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa.

"A." Sp. z o. o. z siedzibą w P. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zgodził się ze stanowiskiem organu, iż za zgłoszeniem sprzeciwu przemawiają interesy rolnictwa oraz że nabycie przedmiotowej nieruchomości rolnej nie jest niezbędne spółce do korzystania z niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że nieruchomość ta jest w posiadaniu skarżącej na podstawie umowy dzierżawy (zawartej na [...] lat), która obowiązuje do [...] r. Nakłady poczynione przez spółkę dotyczą tylko części nieruchomości rolnej. Z akt administracyjnych wynika, że "A." Sp. z o. o. z siedzibą w P. na dzień [...] sierpnia 2014 r. miała w dzierżawie z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa gruntów rolnych w gminie P. łącznie [...] ha. Zdaniem Sądu forma dzierżawy zaspokaja interesy skarżącej. Spółka czyniła nakłady na części nieruchomości rolnej mając ją w dzierżawie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w trakcie trwania dzierżawy spółka poniosła nakłady inwestycyjne na fermie i w wytwórni pasz, to nie może to być obecnie argument przemawiający za sprzedażą jej nieruchomości rolnej, skoro nieruchomość ta może być w jej posiadaniu poprzez przedłużenie umowy dzierżawy. Zdaniem Sądu argument, że nabycie przez spółkę gruntów rolnych jest niezbędne dla tworzenia bezpieczeństwa w zakresie zagospodarowania [...] nie może być decydujący, skoro grunty te i tak są w wykorzystywane w ten sposób przez skarżącą poprzez umowę dzierżawy.

Odnosząc się do zarzutu, że rozstrzygnięcie zostało oparte wyłącznie na ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, której przepisy nie mają zastosowania do sprzedaży nieruchomości rolnej w przypadku, gdy sprzedającym jest Agencja Nieruchomości Rolnych, Sąd pierwszej instancj stwierdził, że jest on o tyle niezasadny, że przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jak również art. 4 ust. 8 w zw. Z art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, znajdą zastosowanie dopiero gdy skarżąca jako cudzoziemiec uzyska zezwolenie na nabycie nieruchomości rolnej. Przepisy tych ustaw znajdą zastosowanie przy ustalaniu warunków samej umowy sprzedaży nieruchomości, a kwestia zezwolenia na nabycie nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców jest odrębnym zagadnieniem.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku, "A." Sp. z o. o. z siedzibą w P. podniosła zarzut naruszenia:

1. a) przepisów prawa materialnego, tj.
2. 1) art. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że przepisy ww. ustawy:
3. - określają preferowanego nabywcę nieruchomości rolnych tj. rolników prowadzących gospodarstwo rodzinne, posiadających kwalifikacje rodzinne i zamieszkałych w gminie, na terenie której położona jest część nieruchomości sprzedawanej pomimo, że na podstawie art. 1 i następnych przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie można wyprowadzić definicji preferowanego nabywcy;
4. - stanowią, że nabycie nieruchomości rolnej przez spółkę prawa handlowego jest sprzeczne z interesem rolnictwa oraz, że skarżąca nie spełnia wymogów przewidzianych w ww. ustawie pomimo, iż żaden przepis ww. ustawy (jak również obowiązujące przepisy prawa) nie przewidują bezwzględnego zakazu nabycia nieruchomości rolnej przez cudzoziemca będącego osobą prawną;
5. 2) polegającego na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na przepisach ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, której przepisy nie mają zastosowania do sprzedaży nieruchomości rolnej w przypadku, gdy sprzedającym jest Agencja Nieruchomości Rolnych, a gdyby nawet miały takie zastosowanie to art. 4 ust. 8 w zw. art. 4 ust. 7 nowelizacji ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych innych ustaw z dnia 16 września 2011 r. pozostaje w relacji lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, bo Agencji Nieruchomości Rolnej zostały przyznane szczególne uprawnienia związane z kształtowaniem ustroju rolnego i przepisy przedmiotowej ustawy weszły w życie później tworząc nowy stan prawny.
6. b) przepisów prawa postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
7. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
8. 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu skargi przez Sąd i nie uchyleniu postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r., podczas gdy organ nie wyjaśnił w wystarczający sposób zakresu zastosowania przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, jak również nie powołał się na konkretne przepisy ww. ustawy; takie działalnie organu uniemożliwiło skarżącej zrozumienie toku rozumowania organu i nie pozwala na określenie podstawy prawnej na której organ oparł kwestionowane rozstrzygnięcie;
9. 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organ, który pominął istotną okoliczność przyjmując, że proces nabycia nieruchomości rolnej zapoczątkowany był przez skarżącą; gdzie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że skarżąca zobligowana była na podstawie art. 4 ust 8 znowelizowanej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw - do złożenia oświadczenia o zakupie dzierżawionej nieruchomości wraz z podaniem terminu, w którym nastąpi zakup;
10. 4) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu skargi, podczas gdy organ w sposób niezgodny z przepisami oparł rozstrzygnięcie wyłącznie uwzględniając interes społeczny, a pomijając słuszny interes skarżącej;
11. 5) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu skargi i zaaprobowaniu przez Sąd stanowiska Ministra, podczas gdy organ w sposób dowolny przyjął, że istniejąca umowa dzierżawy zaspokaja interesy skarżącej, a nabycie nieruchomości rolnej nie jest niezbędne spółce do jej korzystania;
12. 6) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegającego na oddaleniu skargi, pomimo iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, opierając swoje rozstrzygnięcie na niezweryfikowanych pismach rolników wyrażających potencjalne zainteresowanie sprzedawaną nieruchomością rolną, nie weryfikując ich prawdziwości i zasadności;
13. 7) art 3 § 1 p.p.s.a. i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu skargi, podczas gdy organ przeprowadził wybiórczą ocenę stanu faktycznego, polegającą na pominięciu tak istotnej okoliczności jaką jest przysługujące skarżącej prawo pierwszeństwa wynikające z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu uprawniające do nabycia dzierżawionej nieruchomości rolnej z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przez skarżącą oraz niezastosowania art. 4 ust. 8 w zw. z art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych innych ustaw na podstawie, których skarżąca zobligowana była do złożenia oświadczenia Agencji Nieruchomości Rolnych w przedmiocie wyłączenia 30 % dzierżawionego areału, zawarcia aneksu do umowy dzierżawy oraz określenia terminu zakupu dzierżawionej nieruchomości rolnej, który to termin w tym konkretnym przypadku nie mógł być dłuższy niż 4 lata;
14. 8) art 3 § 1 p.p.s.a. i art 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 8 k.p.a., art 80 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a., polegającego na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy organ oparł rozstrzygnięcie na uznaniu administracyjnym noszącym cechy dowolności, nie uwzględniając zasady swobodnej oceny dowodów, pomijając inne dowody nie wskazując dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgromadzonym w aktach sprawy.

Na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. skarżąca spółka wniosła o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości:

Czy w sytuacji kiedy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, postanowieniami umowy dzierżawy, dzierżawca wyraził zgodę na wyłączenie 20 %, a następnie 30 % dzierżawionego areału, które to ziemie miały być przeznaczone (i zostały przeznaczone) przez Agencję Nieruchomości Rolnych na zaspokojenie potrzeb rolników indywidualnych zamieszkałych, w szczególności na terenie gminy właściwej ze względu na miejsce położenia nieruchomości - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma prawo wyrazić sprzeciw na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca, uzasadniając swoją decyzję wyłącznie potrzebami rolników indywidualnych oraz twierdząc, że wydaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej sprzeciwiają się względy polityki społecznej ?

Czy w przypadku, gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, postanowieniami umowy dzierżawy, dzierżawca wyraził zgodę na wyłączenie 20 %, a następnie 30 dzierżawionego areału, które to ziemie miały być przeznaczone (i zostały) na zaspokojenie potrzeb rolników indywidualnych zamieszkałych, w szczególności na terenie gminy właściwej ze względu na miejsce położenia nieruchomości można uznać, że potrzeby rolników indywidualnych zostały zaspokojone, a względy polityki społecznej przemawiają za przyznaniem prymatu interesowi Strony, a nie interesowi społecznemu ?

Czy w sytuacji kiedy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, postanowieniami umowy dzierżawy, dzierżawca wyraził zgodę na wyłączenie 20 %, a następnie 30 % dzierżawionego areału, które to ziemie miałby być przeznaczone (i zostały) na zaspokojenie potrzeb rolników indywidulanych zamieszkałych, w szczególności na terenie gminy właściwej ze względy na miejsce położenia nieruchomości - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma prawo wyrazić sprzeciw na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca uzasadniając swoją decyzję wyłącznie potrzebami rolników indywidulanych oraz twierdząc, że wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej sprzeciwiają się względy polityki społecznej i jak w takim przypadku należy oceniać słuszny interes strony?

Czy względy polityki społecznej są równoznaczne z potrzebami rolników indywidualnych w przypadku, gdy w procesie nabycia nieruchomości rolnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi występuje do właściwej Izby Rolniczej celem uzyskania opinii, a Izba Rolnicza wydaje negatywną opinię uzasadniając swoje stanowisko tym, że na terenie danej gminy - członkowie właściwej Izby Rolniczej chcą nabyć nieruchomości rolne od Agencji Nieruchomości Rolnych - czy w takim przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi obowiązany jest ustalić czy zainteresowani nabyciem nieruchomości rolnych członkowie Izby Rolniczej spełniają wymagania określone w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, czy w wyniku nabycia nieruchomości rolnej ich gospodarstwa nie przekroczą areału 300 ha, czy każda deklaracja (wola) zakupu jest podstawą do wydania sprzeciwu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz czy przyznane dzierżawcy prawo pierwszeństwa do nabycia nieruchomości rolnych wyłącza uprawnienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wniesienia sprzeciwu?

Czy w przypadku wydania przez właściwy Oddział Terenowy Agencji Nieruchomości Rolnych pozytywnej opinii w przedmiocie nabycia nieruchomości rolnej przez dzierżawcę będącego cudzoziemcem i wydania negatywnej opinii przez właściwą Izbę Rolniczą w przedmiocie nabycia nieruchomości rolnej przez dzierżawcę będącego cudzoziemcem - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany jest do nieuwzględnienia stanowiska właściwej Izby Rolniczej z uwagi na to, że Agencja Nieruchomości Rolnych jest organem powołanym do zarządzania i gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a Izba Rolnicza zgodnie z ustawą o Izbach Rolniczych nie ma przyznanego uprawnienia (brak podstawy prawnej) do wydawania wiążących opinii?

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto opisane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że materiaInoprawną podstawę skontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014r. nie stanowiły wbrew twierdzeniom skarżącej spółki ani przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ani przepisy art. 4 ust. 8 w zw. z art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Materialną podstawę prawną wydanych przez Ministra rozstrzygnięć stanowił przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zgodnie z którym nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi.

Sprzeciw ten jest wyrażany w ramach współdziałania organów, na podstawie art. 106 k.p.a., w formie postanowienia (art. 1 ust. 1a ww. ustawy). Podkreślić należy, że cudzoziemiec w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy może nabyć w Polsce nieruchomość, w tym również nieruchomość rolną, jednakże pod warunkiem spełnienia wymogów powołanej ustawy. Rolny charakter nieruchomości objętej wnioskiem upoważnia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy, do wypowiedzenia się czy z punktu widzenia kierowanego przez niego działu administracji istnieją podstawy do wniesienia sprzeciwu na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. W orzecznictwie przyjmuje się, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 175/05, dostępny w internecie na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Minister jest więc zobligowany ocenić zamiar wnioskodawcy co do charakteru planowanej działalności na nabywanej nieruchomości pod kątem realizacji zasad kształtowania ustroju rolnego państwa. A zatem w każdym konkretnym stanie faktycznym organ ten powinien rozważyć, czy przeniesienie własności wskazanej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa. Z tak przyjętej roli organu uzgadniającego wynika uznaniowy charakter wydawanego przez niego postanowienia.

Tym samym kontrola legalności takiego rozstrzygnięcia polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jego podjęcie zostało poprzedzone prawidłowym postępowaniem oraz czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego.

Badając w sprawie interes ogólny, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany jest dokonać oceny wniosku z zachowaniem dyspozycji art. 23 ust. 1 ustawy o działach administracji rządowej, a więc w aspekcie szeroko pojętych zagadnień z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Z kolei zasady kształtowania ustroju rolnego, zgodnie z art. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, nakazują uwzględnić poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Podkreślić należy, że z art. 23 Konstytucji RP wynika, iż podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne.

Za niezasadny należy uznać zarzut, że rozstrzygnięcie zostało oparte wyłącznie na ustawie z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego, której przepisy nie mają zastosowania do sprzedaży nieruchomości rolnej w przypadku, gdy sprzedającym jest Agencja Nieruchomości Rolnych. Podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jak również art. 4 ust. 8 w zw. z art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw znajdą zastosowanie dopiero gdy skarżąca, jako cudzoziemiec, uzyska zezwolenie na nabycie nieruchomości rolnej. Przepisy tych ustaw znajdą zastosowanie przy ustalaniu warunków samej umowy sprzedaży nieruchomości a kwestia zezwolenia na nabycie nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców jest odrębnym zagadnieniem, na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji.

To samo dotyczy możliwości skorzystania przez spółkę z przysługującego jej prawa pierwokupu - skarżąca będzie mogła z niego skorzystać jeżeli uzyska zezwolenie na nabycie nieruchomości rolnej. Ponadto podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej przepisy ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie są przepisami lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Ustawa nowelizująca nie wyłączyła zastosowania ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego do sprzedaży nieruchomości rolnych, w przypadku gdy sprzedającym jest Agencja Nieruchomości Rolnych. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał jakie skutki prawne mają przepisy ustawy nowelizującej w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia słusznego interesu strony należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nabycie własności przedmiotowej nieruchomości rolnej nie jest niezbędne skarżącej spółce do korzystania z niej. Nieruchomość jest w posiadaniu skarżącej na podstawie umowy dzierżawy zawartej na [...] lat, która to umowa obowiązuje do [...]. Ponadto nieruchomość może być w posiadaniu spółki przez przedłużenie umowy dzierżawy. Argument, że nabycie przez spółkę gruntów rolnych jest niezbędne dla tworzenia bezpieczeństwa w zakresie zagospodarowania [...] nie może być decydujący, skoro grunty te i tak są wykorzystywane w ten sposób przez skarżącą na podstawie umowy dzierżawy.

Z kolei poczynione przez skarżącą inwestycje na nieruchomości również nie mogą stanowić okoliczności przemawiających za jej sprzedażą spółce. Poza tym, wbrew twierdzeniom spółki, sprzedaż gruntów zainicjowana została właśnie przez spółkę. Z pisma Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] maja 2014r. wynika bowiem, że to spółka pismem z dnia [...] września 2012r. wystąpiła do Agencji z wnioskiem o przygotowanie do sprzedaży dzierżawionej nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha. Oczywiście wniosek strony podyktowany był chęcią skorzystania z prawa pierwokupu. Nie zmienia to jednak faktu, że spółka może korzystać z nieruchomości bez koniecznosci nabycia jej własności.

Przechodząc do kwestii związania organu wyrażoną w sprawie przez [...] Izbę Rolniczą opinią należy wskazać, że opinia stanowi jedynie dowód wspomagający, pozwalający ocenić interes społeczny miejscowych rolników w zakresie uprawnień organu do uwzględnienia tego interesu na podstawie art. 7 k.p.a. oraz zadań nad którymi czuwa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie szeroko pojętego kształtowania ustroju rolnego Państwa i czuwania nad polityką rolną. Opinia ta nie stanowiła dowodu wiążącego dla organu.

Okoliczności rozpatrywanej sprawy, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nakazywały uznać za prawidłowe zaskarżone postanowienie wyrażające sprzeciw co do nabycia nieruchomości rolnych przez cudzoziemca (spółkę z kapitałem zagranicznym). Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielając stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, że za sprzeciwem przemawia interes rolnictwa. Nie można również uznać za dowolne, przyjęte przez Ministra i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, w oparciu o sformułowane zasady kształtowania ustroju rolnego stanowisko, że preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest część nabywanej nieruchomości. Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego nakazuje uwzględniać konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach.

W związku z tym za uzasadnione należało uznać odwołanie się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do aktualnie preferowanego modelu prowadzenia działalności rolniczej. Na uwagę zasługują zatem argumenty o dążeniu do kształtowania ustroju rolnego w oparciu o gospodarstwa prowadzone indywidualne. Odpowiada to bowiem konstytucyjnemu wzorcowi gospodarstwa rodzinnego. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skarżąca Spółka nie odpowiada temu modelowi.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 23 Konstytucji RP podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Przepis ten statuuje zasadę ustrojową. Nakłada on na władze publiczne obowiązek takiego kształtowania ustroju rolnictwa, aby zapewnić gospodarstwom rodzinnym należyte wsparcie. Norma zawarta w art. 23 Konstytucji RP przesądza kierunki polityki RP w zakresie ustroju rolnego. W doktrynie wskazuje się, że norma ta ma charakter ochronny w tym znaczeniu, że oznacza niedopuszczalność stanowienia aktów prawnych, których skutkiem, choćby pośrednim "mogłyby być ograniczenie i osłabienie gospodarstw rodzinnych" (Konstytucja RP Tom. I Komentarz art. 1-86 pod red. M. Safjan, L.Bosek, Warszawa 2016, str. 641).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób należyty rozważył zarzuty skargi oraz skontrolował legalność zaskarżonego postanowienia, prawidłowo przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji art. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Nie są również trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jak też przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał podstawy do oddalenia skargi.

W kwestii złożonego wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podkreślić, że uchwały konkretne dotyczą zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości, które wyłaniają się przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej (art. 187 § 1 p.p.s.a), a zatem pozostających w bezpośrednim związku merytorycznym z konkretną sprawą. Warunki zawarte w art. 187 § 1 p.p.s.a. co do zasady poddawane są w doktrynie i judykaturze rygorystycznej wykładni. Podkreśla się między innymi, że przedmiotem uchwały mogą stać się wyłącznie rzeczywiste wątpliwości prawne, które dotyczą kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, w której powstały, poważne, a zatem mające charakter kwalifikowany, wiążące się ze sprawą w sposób ścisły, dotyczące prawidłowej wykładni prawa, a nie jego zastosowania w stanie faktycznym w sprawie, pozostające w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie sformułowanych przez stronę skarżącą pytań byłoby ściśle uzależnione od szczegółowych ustaleń faktycznych oraz stanowiłoby merytoryczne rozpoznanie sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie nie dostrzegł okoliczności uzasadniających przedstawienie składowi powiększonemu tego Sądu zgłoszonej wątpliwości prawnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.