Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokiem z 16 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1380/17 oddalił skargę W. L. (dalej skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2010 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową części pomieszczeń budynku usługowego przy ul. [...] w [...] - prowadzonych bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej przez inwestora.
Jak stwierdził Sąd I instancji, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że wobec zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności w postaci opinii technicznej A. S., brak było podstaw do dalszego kontynuowania postępowania, nadto – wydania decyzji merytorycznej w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Taki jest cel postępowania naprawczego z art. 50-51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: Pb), niemniej w sytuacji, gdy z dowodów zgromadzonych nie wynika potrzeba nakładania jakichkolwiek obowiązków, tj. dalszej ingerencji organu, rozstrzygnięcie merytoryczne staje się zbędne, i właściwym jest zastosowanie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: Kpa).
Sąd Wojewódzki stwierdził, że w kwestii sposobu zakończenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Pb w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane były rozbieżne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że winno ono być zakończone decyzją merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Jednakże wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Pb, czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 Kpa, prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku.
Trudno dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzją umorzeniową ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania. W tej sytuacji wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji formalnej, umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kpa., nie może być uznane za naruszające prawo, tym bardziej za rażąco naruszające prawo.
- 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 51 Pb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję z [...] listopada 2010 r. nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, mimo iż decyzją tą doszło do niezasadnego umorzenia postępowania, w sytuacji, w której organ powinien był wydać decyzję o odmowie nałożenia obowiązków z art. 51 Pb;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wydając decyzję z [...] listopada 2010 r. nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, mimo wad uzasadnienia tej decyzji uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
- 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
- 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
- 3.4. Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością.
- 3.5. Przy tym, o zarzucanym w skardze kasacyjnej rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyroki NSA z 22 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1279/18; z 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18).
- 3.6. W żadnym razie z treści art. 51 Pb nie wynika zakaz wydawania decyzji o umorzeniu postępowania. Przy tym w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano w ogóle zastosowania art. 105 § 1 Kpa, co w istotny sposób wpływa na zakres kontroli instancyjnej. Ponadto Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1872/15, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Pb., jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Już z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
- 3.7. Dodatkowo jednak należy stwierdzić, że skutki takiej decyzji o umorzeniu postępowania są w pełni akceptowalne w praworządnym państwie i nie stwarzają dla inwestora sytuacji, która z punktu widzenia ochrony jego praw byłaby ona nieakceptowalna. Nie sposób, jak słusznie wskazuje Sąd I instancji, toczyć dyskusji nad wyższością decyzji o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzją umorzeniową, natomiast traktowanie decyzji o umorzeniu jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 51 Pb jest całkowitym nieporozumieniem.
- 3.8. W związku z powyższym i dodatkowo biorąc pod uwagę, że art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, podobnie jak art. 51 Pb są przepisami prawa materialnego, uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Nie było jakichkolwiek podstaw, aby Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.