Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 539/15, oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów wynikających z prawa wodnego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. K., prowadzący działalność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo Prywatne "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w Krakowie, w dniu 7 maja 2012 r. zwrócił się z wnioskiem o zwolnienie z zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego w przedmiocie wykonania obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 50 metrów od stopy prawego wału przeciwpowodziowego rzeki Wisły po stronie odpowietrznej, w celu realizacji inwestycji obejmującej budowę stacji trafo.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówiono zwolnienia. Decyzja ta utrzymana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2012 r. Powyższe decyzje organu I i II instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 104/13.
Kierując się zaleceniami zawartymi w powyższym wyroku, organ I instancji ponownie uznał, że nie zachodzą ustawowe przesłanki wynikające z art. 88n ust. 3 Prawa wodnego uzasadniające zwolnienie z zakazów, o których mowa w art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Ww. decyzje zostały ponownie uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 658/14.
W treści wyroku Sąd wskazał, że nie była trafna ocena organów, że objęta postępowaniem stacja trafo będzie stanowiła jeden obiekt budowlany, gdyż będzie budowlą. Wskazał, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił art. 88n Prawa wodnego. Przepis ten, w swoim ust. 1 wprowadza zamknięty katalog pięciu zakazów chroniących wał przeciwpowodziowy przed naruszeniem jego szczelności i stabilności. W pkt 4 powołanego przepisu wskazano, że zabronione jest wykonywanie obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 metrów od stopy wału po stronie odpowietrznej. Dlatego, aby stacja trafo, którą wnioskodawca chce wybudować na działce nr 86/13 w Broszkowicach, mogła być wybudowana, we wskazanej przez inwestora odległości od podstawy wału (5 metrów), inwestor musi uzyskać zwolnienie spod zakazu wznoszenia takiego obiektu, wydane na podstawie ust. 3 art. 88n Prawa wodnego.
Podstawowym zadaniem organów administracji w sprawie było ustalenie, czy zamierzone przez inwestora roboty budowlane, polegające na wzniesieniu obiektu budowlanego – stacji trafo, nie wpłyną na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych. Mimo ustalenia, że projektowane rozwiązanie posadowienia kontenerowej stacji transformatorowej, nie będzie miało negatywnego wpływu na szczelność i stabilność wału przeciwpowodziowego, organ wydał decyzję odmowną, którą uzasadnił złym stanem technicznym istniejącego wału, a zatem swoje rozstrzygnięcie oparł na przesłance pozaustawowej, czym naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepis prawa materialnego. W związku z czym, w ponownie prowadzonym postępowaniu, organy administracji mają ocenić na podstawie zebranego materiału dowodowego, który mogą też uzupełnić, czy planowane posadowienie stacji trafo będzie miało wpływ na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uzyskał dodatkową opinię biegłego – "Ekspertyzę określającą wpływ inwestycji polegającej na budowie stacji trafo na działce nr 86/13 w Broszkowicach na szczelność i stabilność obwałowania rzeki Wisły" autorstwa dr inż. Kazimierza Mosieja. W opinii tej mowa jest o złym stanie technicznym wału przeciwpowodziowego objętego postępowaniem oraz o konieczności jego rozbudowy, która oznaczałaby, że planowana stacja trafo znalazłaby się w skarpie rozbudowanego wału lub też bezpośrednio przy nim. Ponadto posadowienie stacji trafo jedynie na płytach betonowych, bez innego utwardzenia gruntu, zwiększa ryzyko przebić hydraulicznych w podłożu wału, co może spowodować utratę stateczności przez przedmiotowy wał.
Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił A. K., zwolnienia z zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), w przedmiocie wykonania obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 50 metrów od stopy prawego wału przeciwpowodziowego rzeki Wisły po stronie odpowietrznej, w celu realizacji inwestycji pn. "Budowa stacji trafo kontenerowej na działce nr 86/13 w miejscowości Broszkowice".
A. K. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazał, że wbrew ustawowemu obowiązkowi oraz zaleceniom zawartym w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 658/14, organ I instancji nadal nie zbadał stanu faktycznego sprawy oraz w swym rozstrzygnięciu oparł się na faktach, jakie nie mają znaczenia dla sprawy. Uprzednio wykonana przez biegłego opinia była wykonana w oderwaniu od przedmiotu postępowania i dokonana na potrzeby innego postępowania. W nowej opinii biegły powołuje się jedynie na dane z opinii GEOBUD, biegły nie był na terenie przyszłej inwestycji (nie przeprowadzono oględzin z udziałem biegłego) oraz nie wykonał żadnych własnych obliczeń, czy też badań. Na potrzeby stacji trafo nie mają być wykonane żadne zagłębienia w ziemi, a ma być ona jedynie ustawiona na płytach drogowych, ułożonych bezpośrednio na ziemi. Z opinii biegłego geologa – Bronisława Pietruszki z 2012 r. wynika, że posadowienie stacji trafo nie będzie miało negatywnego wpływu na szczelność i stabilność wału, a gdyby brać tylko pod uwagę sam fakt posadowienia stacji kontenerowej trafo to należałoby uznać, że nie musi ona stwarzać bezpośredniego zagrożenia dla wału.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 88n ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa wodnego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r.
Kolegium wskazało, że organ I instancji, stosując się do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 658/14, dokonał uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, poprzez uzyskanie opinii biegłego – "Ekspertyza określającą wpływ inwestycji polegającej na budowie stacji trafo na działce nr 86/13 w Broszkowicach na szczelność i stabilność obwałowania rzeki Wisły". W wyżej wymienionym wyroku Sąd wskazał, że można, na podstawie zebranego już w sprawie materiału, rozstrzygnąć o przedmiocie sprawy. Świadczą o tym zalecenia Sądu, w których wskazuje, że: "w ponownym postępowaniu, organ będzie zatem zobowiązany do oceny na podstawie zebranego lub ewentualnie uzupełnionego materiału dowodowego, czy i jaki wpływ będzie miało planowane przedsięwzięcie na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych".
Zatem już uprzednio Sąd ocenił, że organy administracji publicznej poprawnie dokonały zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a zatem zarzut niezbadania sprawy w ogóle nie może się ostać. Korzystając z możliwości danej przez Sąd, organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy w sprawie i, zdaniem składu Kolegium Odwoławczego, materiał ten jest kompletny.
W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę, że błąd organów orzekających uprzednio w sprawie polegał na błędzie w ocenie, a zatem ustaleniach faktycznych w sprawie. Zatem ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji, jak także Kolegium, winno skupić się jedynie na ustaleniu: "czy i jaki wpływ będzie miało planowane przedsięwzięcie na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych".
Kolegium Odwoławcze wskazało, że bezsporne w toku postępowania prowadzonego w sprawie było (odwołujący od momentu złożenia wniosku nie kontestował stanu technicznego wału), że wał objęty postępowaniem jest w złym stanie technicznym. Ze zgromadzonym w sprawie materiałów, w tym: opinii biegłego – "Ekspertyzę określającą wpływ inwestycji polegającej na budowie stacji trafo na działce nr 86/13 w Broszkowicach na szczelność i stabilność obwałowania rzeki Wisły" autorstwa dr inż. Kazimierza Mosieja, "Opinii określającej uwarunkowania dla uzgodnienia przez MZMiUM projektu budowy kontenerowej stacji trafo na działce nr 86/13 w sąsiedztwie prawego walu rzeki Wisły w msc. Broszkowice" wykonanej w listopadzie 2012 r. przez dr inż. Antoniego Bojarskiego i mgr inż. Stanisława Wojtasa z firmy CERMET-BUD sp. z o.o. Przedsiębiorstwo Inżynierskie z siedzibą w Krakowie wynika konieczność przeprowadzenia modernizacji wału poprzez jego: podwyższenie, poszerzenie korpusu od strony odpowietrznej do 5 metrów, wykonania osi korony wału w postaci gruntowo-cementowej przesłony przeciwfiltracyjnej o głębokości 12 metrów i szerokości 0,3 metra ("Badania hydrogeologicznych wraz z opinią uwzględniającą oddziaływanie robót na działce nr 86/13 w Broszkowicach, gmina Oświęcim, na szczelność i stabilność istniejących wałów przeciwpowodziowych rzeki Wisły przy wystąpieniu powodziowych stanów wód Q 0,5 % i Q 1%" wykonane przez mgr Bronisława Pietruszkę, nie wypowiadają się na temat stanu technicznego wału w kontekście potrzeby lub braku potrzeby jego modernizacji).
Jak wynika z opinii autorstwa Kazimierza Mosieja wcześniejsze (poprzedzające modernizację wału) posadowienie stacji trafo spowoduje utrudnienia lub też niemożność modernizacji wału, gdyż stacja znajdzie się w bezpośrednim sąsiedztwie lub nawet w obrębie zmodernizowanego wału. Podnieść w tym miejscu należy, że skoro z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że wał jest nieszczelny (już w 2008 r. zaobserwowano przesiąki wody przez wał), grozi przerwaniem (ze względu na spoistość materiałów go tworzących), a korona tego wału jest za niska, co z kolei grozi przelaniem się wody powodziowej przez wał. to niewątpliwie konieczność modernizacji wału jest okolicznością wpływającą na szczelność i stabilność tego wału (bez niej wał nie jest ani stabilny, ani też szczelny i może to spowodować wyrwę w systemie antypowodziowym Krakowa, powodując, w przypadku powodzi, zalanie przyległych do niego terenów).
Ponadto, jak wynika z opinii biegłego Kazimierza Mosieja, posadowienie stacji trafo jedynie na płytach betonowych, bez innego utwardzenia gruntu, zwiększa ryzyko przebić hydraulicznych w podłożu wału, co może spowodować utratę stateczności przez przedmiotowy wał. W odwołaniu strona podnosi, że na potrzeby stacji trafo nie mają być wykonane żadne zagłębienia w ziemi, a ma być ona jedynie ustawiona na płytach drogowych, ułożonych bezpośrednio na ziemi, a zatem potwierdza, że nie zostanie wykonane utwardzenie gruntu. Zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego należy w tym miejscu wskazać, że w opinii Kolegium Odwoławczego niewątpliwym jest, iż posadowienie stacji trafo jedynie na płytach drogowych, bez uprzedniego utwardzenia podłoża pod nimi, z uwagi na charakterystykę terenu koło wału, jak także ciężar płyt i stacji trafo, niewątpliwie może i zapewne w perspektywie czasu będzie powodować zagłębianie się tych płyt w terenie, co może wpłynąć na sam wał i jego stabilność.
Z uwagi na powyższe, zdaniem Kolegium Odwoławczego, posadowienie przed modernizacją wału stacji trafo w bezpośrednim sąsiedztwie wału wpłynie na szczelność i stabilność wału w przyszłości, gdyż utrudni jego modernizację a także może spowodować zaburzenie statyki wału. Zdaniem Kolegium modernizacja wału przeciwpowodziowego jest konieczna już na chwilę wydania przedmiotowej decyzji.
Organ odwoławczy przywołał art. 88n ust. 1 Prawa wodnego wskazując, że posadowienie przedmiotowej stacji trafo wpłynie na szczelność i stabilność wału przeciwpowodziowego.
Kolegium Odwoławcze wskazało równocześnie, że po przeprowadzonej modernizacji wału, gdy już będą znane wymiary zmodernizowanego wału, który w wyniku przeprowadzonych prac winien być szczelny i stabilny, możliwym będzie złożenie przez odwołującego kolejnego wniosku o zwolnienie z ww. zakazu.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania wskazano po pierwsze, że biegły, sporządzając swoją opinię, która to jest kolejną opinią w sprawie, winien odnieść się do całego materiału dowodowego (zgromadzonego w sprawie), w tym także do ustaleń, a zatem także obliczeń i badań poczynionych przez uprzednich biegłych w sprawie. Skoro biegły Kazimierz Mosiej uznał, że wyniki badań i obliczenia poczynione przez uprzednich biegłych są zgodne z jego ustaleniami, to mógł przyjąć wyniki tych badań i obliczeń jako własne. Ponadto, skoro uprzednio wykonywano wizje w terenie, biegły mógł oprzeć się na ich wynikach w swej opinii i nie musiał osobiście stawiać się na wizji którą, gdyby przeprowadzono, na pewno powiadomiono by o tym odwołującego się.
Kolegium podkreśliło, że pomiędzy opiniami sporządzonymi w sprawie nie ma rozbieżności w przedmiocie stanu technicznego wału, zagrożenia, jakie taki stan stwarza oraz konieczności modernizacji wału (w dwóch opiniach jest mowa w tym przedmiocie, w trzeciej nie ma w tym zakresie ustaleń, choć biegły analizował strukturę wału). Dlatego Kolegium uznało opinie w sprawie, w tym przede wszystkim dwie opinie traktujące o stanie technicznym wału i konieczności jego modernizacji, jako prawidłowe, jasne, spójne, niesprzeczne i dające podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Kolejno wskazano, że biegły Bronisław Pietruszka w opinii pt. "Badania hydrogeologicznych wraz z opinią uwzględniającą oddziaływanie robót na działce nr 86/13 w Broszkowicach, gmina Oświęcim, na szczelność i stabilność istniejących wałów przeciwpowodziowych rzeki Wisły przy wystąpieniu powodziowych stanów wód Q 0,5 % i Q 1%", nie wskazuje, jak to podnosi strona w odwołaniu, że: "[...](...) gdyby brać pod uwagę sam tylko fakt posadowienia stacji kontenerowej trafo, uznać należałoby, iż stacja taka w istocie nie musi stwarzać bezpośredniego zagrożenia dla walu". W związku z brakiem ww. opinii cytowanego przez stronę w odwołaniu fragmentu Kolegium Odwoławcze nie było w stanie odnieść się do tego zarzutu.
Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadził postępowanie, a wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa oraz zawiera odpowiednie uzasadnienie faktyczne i prawne.
A. K. w skardze na powyższą decyzję wskazał, że kluczowym dla sprawy było ustalenie, czy inwestycja polegająca na budowie kontenerowej stacji trafo wpływa na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych. Opinia biegłego Kazimierza Mosieja była wykonana na potrzeby innego postępowania oraz nie był zawiadomiony o terminie oględzin z biegłym, co wprost wskazuje, że biegły nie był w terenie i wydał swą opinię "zza biurka". Posadowienie stacji trafo będzie na płytach drogowych i nie planuje utwardzać pod nie gruntu. Kolegium wymyśliło sobie teorie zapadania się płyt drogowych w gruncie, nie podpierając jej żadnymi dowodami, czy też ustaleniami. Jego zdaniem stan wału nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Powołał się na opinię Bronisława Pietruszki z 2012 r., który stwierdził, że posadowienie stacji trafo nie będzie miało negatywnego wpływu na szczelność i stabilność wału.
W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z uwagi na związanie wyrokiem Sądu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 658/14, ocena legalności zaskarżonej decyzji musi zostać odniesiona do oceny uwzględnienia przez SKO stanowiska zawartego w ww. wyroku Sądu. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że stacja trafo wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej zlokalizowanej na terenie międzywala rzeki Wisły stanowi, zgodnie z art. 3 pkt 1b, pkt 3 i pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), budowlę. Analizując treść art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo wodne, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że podstawowym zadaniem organów administracji w tej sprawie powinno być ustalenie, czy zamierzone przez inwestora roboty budowlane, polegające na wzniesieniu obiektu budowlanego (stacji trafo) na działce nr 86/13 w miejscowości Broszkowice nie wpłyną na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych. Organy winny ustalić tą okoliczność na podstawie: 1) oceny kompletnego wniosku inwestora, 2) przedłożonych przez inwestora ekspertyz, 3) opinii biegłego.
Zarówno w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r., jak również w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 104/13, wyraźnie wskazano, że w tej sprawie należy ustalić wpływ zamierzonej inwestycji (budowy stacji trafo) na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych i przez pryzmat ustalenia tej okoliczności rozstrzygnąć należy tę sprawę. W uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Kr 658/14 wskazano, że w ponownym postępowaniu organy będą zobowiązane do oceny na podstawie zebranego lub ewentualnie uzupełnionego materiału dowodowego, czy i jaki wpływ będzie miało planowane przedsięwzięcie na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych, a samo rozstrzygnięcie sprawy dokonane zostanie wyłącznie w oparciu o przesłanki ustawowe zawarte w art. 88n ust. 3 Prawa wodnego.
W ocenie Sądu organy uwzględniły wskazówki zawarte w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 658/14.
Zgodnie z art. 88n ust. 1 pkt 4 w celu zapewnienia szczelności i stabilności wału przeciwpowodziowego zabrania się wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 metrów od stopy wału po stronie odpowietrznej. Zawarta w tym przepisie norma prawna powinna być interpretowana w następujący sposób: hipoteza – obowiązek utrzymania szczelności i stabilności wału przeciwpowodziowego; dyspozycja – zakaz wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 metrów od stopy wały po stronie odpowietrznej. Wyżej wymieniony przepis reguluje zakazy nakładane w przypadku wału przeciwpowodziowego stabilnego i szczelnego. Wał przeciwpowodziowy chroni określone obszary przed niekontrolowanym zalewaniem wodą. Oczywistym przy tym jest, że na terenie zalewanym wodą realizacja innych niż inwestycje związane z gospodarką wodną, nie powinna mieć miejsca. Celem ww. regulacji jest ochrona terenów położonych po stronie odpowietrznej wału przeciwpowodziowego przed ich zalaniem na skutek wykonywania takich budowli w pasie 50 metrów od stopy wału.
Tylko wyjątkowo właściwy organ może zwolnić z tego zakazu, jeżeli wybudowanie budowli w pasie 50 metrów od stopy wału przeciwpowodziowego nie spowoduje jego rozszczelnienia i naruszenia stabilności (art. 88n ust. 3 Prawa wodnego). Wyraźnie wskazany art. 88n ust. 3 Prawa wodnego wyjątek stanowi, że marszałek województwa może w drodze decyzji zwolnić z zakazu, jeżeli takie zwolnienie nie wpłynie na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych.
Zdaniem Sądu jeżeli wał przeciwpowodziowy jest nieszczelny lub niestabilny, to wówczas w ogóle nie wchodzi w rachubę jakakolwiek zgoda na budowę budowli niezwiązanych z gospodarką wodną na obszarze sięgającym do 50 metrów od stopy wału. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do nielogicznych i sprzecznych ze sobą wniosków.
Dalej Sąd stwierdził, że organy obu instancji trafnie wskazywały, powołując się na materiał dowodowy (np. ekspertyzę z dnia 13 listopada 2014 r., akta administracyjne sprawy, k. nr 197–183), że wał przeciwpowodziowy na odcinku, między innymi, działki nr 86/13 jest w złym stanie technicznym, wody miarodajne (Q 0,5 %) i wody kontrolne (Q 0,25 %) przelewają się przez istniejącą koronę tego wału i zalewają teren znajdujący się po stronie odpowietrznej wału. Wał przeciwpowodziowy wymaga przebudowy, a w tym uszczelnienia i podwyższenia. Co więcej, wyraźnie z tej ekspertyzy wynika, że projektowane przez inwestora miejsce posadowienia stacji trafo może doprowadzić do kolejnych przebić hydraulicznych z uwagi na wykazaną i opisaną w ekspertyzach strukturę geologiczną podłoża (ekspertyza z dnia 13 listopada 2014 r., akta administracyjne sprawy, k. nr 185). Jak wykazano w ww. ekspertyzie z dnia 13 listopada 2014 r., projekt wykonania budowli stacji trafo pogłębia możliwość powstania przebić hydraulicznych w podłożu wału i tym samym zagraża stateczności korpusu wału, a to z tego powodu, że korpus wału zbudowany jest z gruntów piaszczystych i spoistych, posiadających zbyt niskie zagęszczenie i podatnych na odkształcenie filtracyjne i utratę stateczności (ekspertyza z dnia 13 listopada 2014 r., akta administracyjne sprawy, k. nr 184).
Sąd oceniając ekspertyzę z dnia 13 listopada 2014 r. nie dostrzegł jej wad pozwalających na uznanie jej za nieprzydatną do wyjaśnienia istotnych okoliczności tej sprawy. Okoliczność, że biegły powołuje się na inne badania gleby i jej składu oraz miejsc występowania wody przeprowadzone na działce nr 86/13 nie skutkuje uznaniem tej ekspertyzy za nieprzydatną. W ocenie Sądu istotne w tej sprawie badania co do składu gleby i jej rodzaju w kontekście przepuszczania wód znajdują pełne potwierdzenie także we wcześniejszych opiniach znajdujących się w aktach sprawy (akta administracyjne sprawy, k. nr 141–132, k. nr 125–115). To zaś ma podstawowe znaczenie w tej sprawie, pozwala bowiem na ocenę wpływu projektowanej stacji trafo na stan istniejącego i nieszczelnego wału przeciwpowodziowego. Okoliczność, że biegli na podstawie danego stanu faktycznego formułują niekiedy odmienne wnioski, nie jest okolicznością wyjątkową.
W tej sprawie organy trafnie dały większą wiarę opinii biegłego Kazimierza Mosieja niż wnioskom biegłego Bronisława Pietruszki. W ocenie Sądu dodatkowe uzasadnienie SKO zawarte w zaskarżonej decyzji a dotyczące wpływu (osiadania) płyt drogowych stanowiących podstawę do oparcia o nie stacji trafo – także zasługują na uwzględnienie. W opinii biegłego Kazimierza Mosieja wyraźnie wskazano, że takie posadowienie stacji trafo na płytach drogowych bezpośrednio na gruncie jest rozwiązaniem nieprawidłowym. Wskazano w tej opinii, że stacja trafo powinna być posadowiona na bardziej stabilnym oparciu, a to może dostarczyć albo fundament, albo przynajmniej zdjęcie warstwy humusu (tzn. warstwy gleby zawierającej szczątki organiczne) i dokonanie odpowiedniego utwardzenia gruntu (podsypka z kamienia o odpowiedniej grubości). To zaś oznacza jeszcze większą ingerencję w obszarze graniczącym ze stopą wału, powodując większy nacisk na plastyczne podłoże.
Trafnie więc biegły dokonał także oceny realnego (najbardziej pożądanego i zgodnego ze sztuką budowlaną) sposobu posadowienia stacji trafo i wpływu takiego posadowienia na stan i stabilność wału. Okoliczność zaś, że sam inwestor wskazał na konkretny sposób posadowienia stacji nie oznacza, w realiach tej sprawy, że sposób tego posadowienia i jego wpływ na stabilność wału przeciwpowodziowego nie podlega ocenie. Sąd potwierdza przy tym stanowisko organu II instancji, że samo usytuowanie płyt drogowych na terenie w żaden sposób nie zastabilizowanym, zbudowanym z gleby plastycznej, może spowodować osiadanie tych płyt w gruncie. Taka konstatacja nie wymaga wiedzy fachowej i wynika z powszechnie znanych zasad techniki budowlanej. Przykładowo, nawet budując chodnik z płyt, płyty te układa się na specjalnie wyprofilowanym i ustabilizowanym podłożu właśnie po to, żeby nie odkształcały się one i nie zapadały w grunt. Tym bardziej dotyczy to stacji trafo non stop posadowionej na płytach drogowych przy stopie wału przeciwpowodziowego na działce nr 86/13.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organy administracji nie naruszyły zarówno przepisów prawa materialnego – art. 88n ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 88n ust. 3 Prawa wodnego, jak i przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
A. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tych przepisów i brak rozpatrzenia sprawy w zakresie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia kwestii wpływu planowanego przedsięwzięcia na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie ustaleń faktycznych, przyjętych przez organy obu instancji jako podstawa odmowy zwolnienia skarżącego od zakazu przewidzianego w art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego – w przedmiocie wykonania obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 50 metrów od stopy prawego wału przeciwpowodziowego rzeki Wisły od strony odpowietrznej. Według argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w sprawie wadliwie określono, że okoliczności dotyczące stanu technicznego wału miały znaczenie dla rozpoznania złożonego wniosku, podczas gdy były to ustalenia irrelewantne z punktu widzenia stosowanych przepisów. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że to z przepisów prawa materialnego stosowanych w danej sprawie wynika jakie okoliczności stanu faktycznego mają znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.
W rozpatrywanym przypadku wniosek skarżącego podlegał rozstrzygnięciu w trybie art. 88n ust. 3 w zw. z art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. Te właśnie przepisy determinowały zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu w postępowaniu dowodowym. Dlatego dla wyniku kontroli sądowej istotne znaczenie miała wykładnia wymienionych przepisów, przyjęta w zaskarżonym wyroku. Mianowicie Sąd Wojewódzki stwierdził, że z art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego wynika: po pierwsze – obowiązek utrzymania szczelności i stabilności wału przeciwpowodziowego, po drugie – zakaz wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 metrów od strony wału po stronie odpowietrznej.
Dalej Sąd wskazał, że przewidziana w art. 88n ust. 3 kompetencja właściwego organu oznacza, iż tylko wyjątkowo może nastąpić zwolnienie od omawianego zakazu, jeżeli wybudowanie obiektu (budowli) w pasie 50 metrów od strony wału przeciwpowodziowego nie spowoduje jego rozszczelnienia i naruszenia stabilności. Tym samym jeżeli wał przeciwpowodziowy jest nieszczelny lub niestabilny, to wówczas w ogóle nie wchodzi w rachubę jakakolwiek zgoda na budowę obiektu niezwiązanego z gospodarką wodną w obszarze sięgającym do 50 metrów od stopy wału.
Powyższego wnioskowania Sądu Wojewódzkiego nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. Brak zarzutów dotyczących wykładni i zastosowania w sprawie przepisów art. 88n ust. 3 w zw. z art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego skutkował tym, że wiążąca stała się ocena Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie. Przedstawione przez Sąd rozumienie wymienionych przepisów rzutowało bezpośrednio na wyznaczenie okoliczności relewantnych w sprawie, a tym samym weryfikację ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W zakresie wyników postępowania wyjaśniającego w zarzutach kasacyjnych niezasadnie zakwestionowano ocenę Sądu co do walorów dowodowych ekspertyz służących ustaleniu wpływu planowanego przedsięwzięcia na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych. Przede wszystkim w sposób ewidentny wykazane zostało w postępowaniu dowodowym, że wał przeciwpowodziowy jest w złym stanie technicznym i konieczna jest jego modernizacja.
Kolegium, opierając się na dwóch fachowych opiniach, słusznie przyjęło, że konieczność naprawy wału – poprzez jego podwyższenie i poszerzenie korpusu – musiała być uwzględniona przy ocenie stabilności i szczelności wału.
Skoro w myśl art. 88n ust. 3 Prawa wodnego udzielenie zwolnienia od zakazu budowy obiektu budowlanego uzależnione jest od tego, że realizacja konkretnej inwestycji "nie wpłynie na szczelność i stabilność wałów powodziowych" to nie można wywodzić, jak to czyni autor skargi kasacyjnej, że zły stan techniczny przedmiotowego wału jest okolicznością irrelewantną dla rozstrzygnięcia. O tym, że ustalenia dotyczące konieczności modernizacji wału miały istotne znaczenie w sprawie Sąd Wojewódzki przesądził w ramach wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji. W konsekwencji akceptacji podlegała ocena organów, których wnioskowanie co do niedopuszczalności planowanej budowy stacji trafo powiązane zostało z okolicznościami dotyczącymi złego stanu technicznego wału przeciwpowodziowego.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy organy obu instancji miały obowiązek kierować się tym, jak jest cel zakazu ustanowionego w art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. Orzekając więc w przedmiocie ewentualnego zwolnienia od ustanowionego zakazu musiały mieć na uwadze wymogi wynikające z ochrony wału przeciwpowodziowego oraz konieczności zapewnienia jego szczelności i stabilności.
Analiza stanu faktycznego sprawy oparta została na opiniach ekspertów posiadających wymaganą wiedzę specjalistyczną, przy czym decydujące znaczenie miały wnioski zawarte w opinii biegłego Kazimierza Mosieja, który wykazał negatywny wpływ planowanego obiektu na szczelność i stabilność wału.
Sąd Wojewódzki przedstawił logiczną i przekonującą argumentację przemawiającą za uwzględnieniem ekspertyzy wymienionego biegłego, wskazującej na to, że realizacja stacji trafo spowoduje utrudnienia lub też niemożność modernizacji wału a ponadto posadowienie tego obiektu jedynie na płytach betonowych, bez innego utwardzenia gruntu, zwiększa ryzyko przebić hydraulicznych w podłożu wału, co może spowodować utratę stateczności.
W rezultacie te okoliczności warunkowały odmowne załatwienie wniosku skarżącego. Z przyczyn omówionych przez Kolegium, a następnie Sąd Wojewódzki, dla oceny wpływu planowanej inwestycji na szczelność i stabilność przedmiotowego wału nie mogła być miarodajna wyłącznie opinia Bronisława Pietruszki. Podkreślić należy, że w tej ekspertyzie nie uwzględniono w wystarczający sposób złego stanu technicznego wału przeciwpowodziowego, co miało istotne znaczenie w sprawie.
Zaznaczyć również należy, że w ramach sprawowanej kontroli sądowej obowiązkiem sądu administracyjnego jest weryfikacja stanowiska organów administracji co do mocy dowodowej materiału zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym, który stał się podstawą do ustalenia stanu faktycznego przyjętego w kontrolowanych decyzjach.
Z istoty spraw sądowoadministracyjnych wynika, że sąd administracyjny oceniając wyniki postępowania musi poddać analizie wszystkie dopuszczone w sprawie dowody, w tym także ekspertyzy wymagające wiedzy specjalistycznej z danej dziedziny objętej przedmiotem sprawy. Nie wkraczając w kompetencje fachowe podmiotów opiniujących, sąd administracyjny sprawdza rzetelność, spójność, kompletność sporządzonych w sprawie ekspertyz oraz konkluzji w nich zawartych.
W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki uzasadnił swoją ocenę co do opinii biegłych w sposób zgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz stosownie do kwalifikacji zawodowych. Natomiast zastrzeżenia zawarte w tym zakresie przez stronę uznać należało za nietrafne.
W rezultacie akceptacji podlegało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające dało podstawy do wydania decyzji o odmowie zwolnienia z zakazu we wnioskowanym zakresie.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.