Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/GL 860/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi B. H., W. H., A. O. i G. M. – T. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. dla miejscowości Z. i K. (Dz. Urzęd. Województwa Ś. z [...] lutego 2006 r. Nr [...], poz. [...]).
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wpływa na sytuację prawną właścicieli działek objętych planem, stąd osoby te, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) są legitymowane do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uzasadnione przy tym jedynie w sytuacji, gdy ingerencja w prawo właścicieli nie mieści się w granicach dopuszczanych przez prawo - narusza przepisy, w tym zasady konstytucyjne.
Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana uchwała w przedmiocie planu została podjęta po przeprowadzeniu postępowania planistycznego w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Uchwalony plan zawierał wszystkie obligatoryjne elementy i postanowienia.
Sąd podał, że zgodnie z zapisem § 30 planu, teren określony symbolem [...] stanowi drogę gminną - lokalną. Jego dopuszczalne przeznaczenie to lokalizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, ciągi piesze i rowerowe, miejsce parkingowe oraz pasy zieleni izolacyjnej. W terenie tym wyklucza się lokalizację reklam i obiektów kubaturowych za wyjątkiem obiektów obsługi ruchu zbiorowego. Określone dla terenu zasady i warunki zagospodarowania przewidują, że utrzymuje się linie rozgraniczające według istniejącego stanu własności z założeniem przebudowy do 10 m w celu uzyskania stosownych parametrów. Linia zabudowy wynosi 11 m od osi drogi, zaś linia ogrodzeń trwałych 5 m od osi drogi. Stan prawny terenu pod drogę nie jest uregulowany i stanowi między innymi własność skarżących. Dla zrealizowania drogi niezbędne będzie zatem nabycie przez gminę prawa własności gruntu pod drogę. Wiąże się to z ustawowym obowiązkiem wypłaty odszkodowania zgodnie z zasadami określonymi w rozdz. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Realizacja drogi, o jakiej mowa w planie, stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 wymienionej ustawy o gospodarce nieruchomościami i uzasadnia odjęcie prawa własności. Sąd I instancji przypomniał, że prawo własności nie jest objęte ochroną bezwzględną i bezwarunkową, bowiem może podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów ustawowych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do wydania przez radę gminy przepisów miejscowych, regulujących sposób wykonywania własności (art. 6 ust. 1 tej ustawy). Zaplanowanie drogi na gruntach aktualnie stanowiących własność osób fizycznych jest zatem prawnie dopuszczalne i nie stanowi o nielegalności uchwały.
Natomiast zarzuty skarżących odnoszące się do celowości i zasadności zaplanowanego przebiegu drogi nie mogą w całym swym zakresie zostać rozpoznane przez Sąd, albowiem nie jest on uprawniony do decydowania o zapisach planu i do decydowania o lokalizacji określonych obiektów przez gminę. W ten zakres uprawnień gminy Sąd ingerować nie może. Uprawniony jest natomiast do kontroli, czy przyjęte rozwiązanie nie narusza przepisów, wartości i zasad konstytucyjnych.
W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że tego rodzaju naruszenie miało miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że sporna droga nie została przeprowadzona wyłącznie na działkach skarżących. Jej linie rozgraniczające wkraczają również w działki po drugiej stronie drogi. Właściciele tych działek mają równe prawo do ochrony swojej własności i stan zagospodarowania nie może wartościować samego prawa własności. Stan ten ma natomiast wpływ na koszty budowy drogi, związane z wysokością odszkodowań. Ingerencje w prawo skarżących, uzasadnione interesem publicznym, nie ma charakteru nadmiernego. Zaplanowana została droga gminna, a zatem o najniższej kategorii dróg publicznych, z najniższymi parametrami co do szerokości linii rozgraniczających 10 m. Według Sądu, wejście planu w życie nie ogranicza skarżących również w dotychczasowym sposobie użytkowania działek.
Zgodnie bowiem z § 60 planu, ogrodzenie i obiekty istniejące w pasach drogowych wyznaczonych liniami rozgraniczającymi ulic pozostawia się do czasu modernizacji ulicy jako użytkowanie tymczasowe, bez prawa rozbudowy.
Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła G. M. – T., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - art. 106 § 5 p.p.s.a. przez nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do tez skarżących i pozostawienie poza rozważaniem Sądu kwestii:
- a) terenów leśnych i do zalesienia leżących na prawo od działki nr [...] oraz projektowanej do poszerzenia drogi gruntowej, bez przejazdu do drogi krajowej [...],
- b) gotowości właścicieli terenów leśno - polnych do "oddawania prawie za darmo" części ich działek pod realizację planowanych dróg, błędnie określonej w uzasadnieniu wyroku jako nieskorzystanie przez gminę z oferty dokonania wykupu;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78 poz. 483), art. 7 i 8 ustawy z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 czerwca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430), polegające na tezie, że powstanie dróg w gminie poprzedzone jest odpłatnym nabyciem prawa własności do gruntów od ich właścicieli. Zdaniem skarżącej, nastąpiło tu błędne ustalenie związku pomiędzy kodeksem cywilnym i cytowanymi przez Sąd przepisami prawa a faktami, albowiem większość dróg w gminie powstała bez nabywania przez samorząd gruntów pod te drogi i istnieją jako drogi wewnętrzne (niepubliczne).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że załączone do jej pisma z dnia 22 lipca 2002 r. dwie mapki wykreślające równymi liniami granice działki nr [...] w Z. (przed podziałem i po podziale), zobowiązywały Radę Gminy O. i Wójta, do uwzględnienia w studium i w planie prawa zabudowy wydzielonych działek nr [...] i [...] w ich granicach geodezyjnie wydzielonych równymi liniami, bez wchodzącej łukiem drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny myli się zatem, ponieważ nie uwzględniono w całości żądania skarżącej.
Działka nr [...] w Z. była przedmiotem kilkukrotnego podziału i nigdy władze samorządowe nie wnosiły o wydzielenie z niej rezerwy pod drogę wymienioną w zaskarżonym wyroku jako realizacja celu publicznego, uzasadniającego odjęcie prawa własności. Nie jest wystarczające opisanie w zaskarżonym wyroku problemu drogi, jako terenu o nieuregulowanym stanie prawnym, ponieważ również przebieg owej drogi w terenie jest zmienny i zależy od kierunku utwardzenia nawierzchni przez służby drogowe, bądź postawienia słupa przez Zakład Energetyczny. Jest to typowa droga wewnętrzna, opisana w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie ma żadnego dowodu na to, że gmina miałaby płacić za wykup terenu pod regulowaną drogę, odpowiadającą na planie drodze [...] i jej przedłużenia w górę planu. Właściciele przyległych z prawej strony ww. drogi terenów rolnych (oznaczonych na planie symbolami [...] i [...]) deklarują niezmiennie oddanie ich gminie za darmo pod warunkiem geodezyjnego wydzielenia granic drogi na koszt gminy. Zdaniem strony skarżącej, nie jest przekonujące również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące tego, że interes publiczny dopuszcza ingerencję w prawa skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Przechodząc do podstaw skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do szeregu kwestii (tez) podniesionych w sprawie przez skarżących.
Ocena tak rozumianej przez skarżącą wadliwości procesowej wyroku musi wiązać się z wyjaśnieniem, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W myśl z kolei art. 106 § 5 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuciła Sądowi skarżąca, do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zakres regulacji objętej powołanym przez autora skargi kasacyjnej przepisem każe przyjąć, że przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. może zostać naruszony, a co za tym idzie może stać się skuteczną podstawą kasacyjną, jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd I instancji w trakcie prowadzonego postępowania sądowego nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się w skardze kasacyjnej na art. 106 § 5 p.p.s.a., jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. I OSK 1026/06, Lex 322261).
Jest kwestią niesporną, że w niniejszej sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe nie było prowadzone. Sąd I instancji ani z urzędu, ani na wniosek skarżących nie postanowił o dopuszczeniu określonych dowodów w sprawie kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. dla miejscowości Z. i K.. Nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wymienionych w skardze kasacyjnej kwestii spornych, a więc wskazywanie na określone braki w ustaleniach przyjętych przez Sąd, co zdaje się przyjmować w rozpoznawanej sprawie wnosząca skargę kasacyjną, winno znaleźć w związku z tym swój wyraz we właściwym skontruowaniu środka zaskarżenia dotyczącego orzeczenia sądu I instancji - w szczególności powołaniu podstaw kasacyjnych odpowiednich do stawianych sądowi zarzutów.
W zakresie powołanych zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wnosząca skargę kasacyjną wskazała na naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 czerwca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez uznanie, że powstanie dróg w gminie poprzedzone jest odpłatnym nabyciem prawa własności do gruntów od ich właścicieli.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, na wstępie podkreślić należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.
Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest jednak ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust 1 tej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Rada Gminy O. w uchwale z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. dotyczącego miejscowości Z. i Krasowa zaprojektowała układ komunikacyjny obsługujący zarówno tereny już zainwestowane, jak i dopiero przewidziane do zabudowy. Częścią tego układu komunikacyjnego jest między innymi droga [...], której poszerzenie odbędzie się kosztem działki skarżącej.
W kontekście stawianych przez skarżącą zarzutów, zauważyć należy, że teren objęty planem, we wschodniej części od drogi [...] tj. naprzeciwko działki skarżącej nr [...], przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego gminy O. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...]), a nie jak twierdzi strona skarżąca jako las. Wobec tego zapewniona musi zostać obsługa komunikacyjna terenu z istniejących i projektowanych dróg (§ 41 planu). Przyjęty w planie układ drogowy ma za zadanie obsługę istniejących i projektowanych terenów mieszkaniowych i usługowych w zakresie komunikacji oraz ma umożliwić przeprowadzenie sieciowych urządzeń infrastruktury technicznej (wodociąg, kanalizacja, energetyka, telekomunikacja i inne).
Jak trafnie wskazała Rada Gminy O. w piśmie z dnia 12 września 2006 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, realizacja spornej drogi może nastąpić jedynie w wyniku rokowań z właścicielami gruntów po obu stronach istniejącej drogi gruntowej. Z rysunku planu wynika, że linie rozgraniczające przedmiotową drogę wkraczają również w działki po jej drugiej stronie aniżeli działka skarżącej. Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące, że realizacja tej drogi odbędzie się wyłącznie kosztem działki skarżącej.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 czerwca 199 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, sprowadzający się do zanegowania tezy, że powstanie dróg w gminie poprzedzone jest odpłatnym nabyciem prawa własności do gruntów od ich właścicieli. Jak już wspomniano wyżej, wywłaszczenie regulowane ustawą o gospodarce nieruchomościami jest formą ingerencji państwa w prawa do nieruchomości przysługujące innym podmiotom, jeżeli jest to uzasadnione celami publicznymi i następuje dopiero w sytuacji, gdy nie dojdzie do nabycia prawa do nieruchomości w drodze umowy. Wywłaszczenie następuje jednak za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej w wysokości odpowiadającej wartości praw odjętych (art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, jak również roszczenia z tym związane są – co do zasady – roszczeniami z zakresu prawa cywilnego, jednakże jego ustalenie następuje w trybie administracyjnym w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 129 ust. 1 powołanej ustawy).
W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.