Uzasadnienie
II OSK 27 / 10
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Starosty Oławskiego na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem w całości obowiązków określonych w tytule wykonawczym.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie nałożył na Starostę Oławskiego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł i wezwał go do jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie oparto na podstawie art. 119, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.- zwanej dalej u.p.e.a.) w związku z nie wykonaniem obowiązków nałożonych w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2008 r. wydanym na podstawie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] czerwca 2007 r., którą to decyzją nakazano Staroście Oławskiemu wyłączenie z użytkowania obiektów budowlanych, zlokalizowanych na działce nr ew. [...], obręb [...] (posesja nr [...]), gmina [...] oraz wykonanie następujących czynności:
- 1. umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa i mienia oraz zakazie ich użytkowania,
- 2. zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich,
- 3. uporządkowania terenu posesji (z zalegających odpadów komunalnych).
W wyniku wniesionego przez Starostę Oławskiego odwołania, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż Starosta Oławski w efekcie podjętych działań nie doprowadził do zrealizowania wszystkich nałożonych na niego obowiązków. Z dokonanych ustaleń kontrolnych wynikał brak realizacji wyłączenia z użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na wskazanej w tytule wykonawczym działce, jak również opróżnienia obiektu.
Skargę na powyższe postanowienie złożył Starosta Oławski, wnosząc o jego uchylenie i wywodząc, że dochował należytej staranności, podejmując szereg działań zmierzających do wykonania nałożonych na niego decyzją z dnia [...] września 2007 r. obowiązków. Jednakże do chwili obecnej, pomimo wezwań ze strony zobowiązanego, Gmina Domaniów nie zapewniła lokali socjalnych.
W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że zobowiązanej doręczono tytuł wykonawczy odpowiadający wymogom art. 27 u.p.e.a. Tytuł ten zawierał pouczenie o przysługującym w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, w kwestii wniesionych przez zobowiązanego zarzutów wypowiedziały się już organy egzekucyjne w postanowieniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] października 2008 r. i Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2008 r., na które skarga Starosty Oławskiego postanowieniem z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 26/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu została prawomocnie odrzucona.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej nałożenia grzywny, organ zawarł w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2008 r. wszystkie elementy, jakie wymaga przepis art. 122 § 2 u.p.e.a., a wymierzona grzywna w kwocie 10.000 zł określona została przez organ zdecydowanie poniżej maksymalnej kwoty, jaką dopuszcza przepis art. 121 § 2 u.p.e.a.
Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zaniechanie wykonania przez Gminę Domaniów zobowiązania cywilnoprawnego nie skutkuje niewykonalnością obowiązku zaistniałego w toku postępowania egzekucyjnego w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a tym samym nie może stanowić przeszkody w prowadzeniu takowej egzekucji. Zobowiązany nie może usprawiedliwiać braku wykonania nałożonego obowiązku niewykonaniem przez Gminę wyroku eksmisyjnego, bowiem wykonanie nałożonego obowiązku w postaci opróżnienia budynku z prawnego punktu widzenia polegać może nie tylko na dostarczeniu osobom przebywającym w tym budynku, orzeczonego wyrokiem lokalu socjalnego, ale również na wynajęciu stosownych pomieszczeń przez zobowiązanego. Twierdzenia zobowiązanego o niemożności wykonania obciążającego obowiązku są, zatem w ocenie Sądu pozorne. Zdaniem Sądu usankcjonowanie istniejącego stanu rzeczy poprzez niewykonanie nakazu, czego faktycznie domaga się skarżący, doprowadziłoby wprost do naruszenia porządku prawnego.
Ze wskazanych wyżej powodów w sprawie nie doszło, wbrew twierdzeniom skarżącego, do naruszenia art. 7 § 2 i 3 i art. 119 u.p.e.a., a rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Oławski, zaskarżając go w całości i na zasadzie art. 173 p.p.s.a. i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego to jest błędną wykładnię art. 7 § 2 i 3 oraz art. 119 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż istniejąca niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym po stronie zobowiązanego nie stanowi negatywnej przesłanki zastosowania przez organ nadzoru budowlanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.
Wskazując na powyższe zarzuty, Starosta Oławski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, iż Sąd pierwszej instancji nie uznał zasadności stanowiska skarżącego w zakresie braku podstaw prawnych do nałożenia grzywny w celu przymuszenia pomimo, iż wszystkie obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. zostały zrealizowane za wyjątkiem opróżnienia lokali ze względu na orzeczenie Sądu Rejonowego w Oławie. Wskazując na treść art. 119 u.p.e.a., Starosta podkreślił, że w zakresie opróżnienia budynku złożył w Sądzie Rejonowym przeciwko lokatorom lokali mieszkalnych objętych egzekwowanym obowiązkiem pozwy o ich wydanie i opróżnienie. Powyższe sprawy zostały zakończone prawomocnie orzeczeniami, w których Sąd Rejonowy w Oławie wstrzymał ich wykonanie w zakresie obowiązku opuszczenia, opróżnienia i wydania lokalu do czasu złożenie przez Gminę Domaniów oferty zawarcia z pozwanymi najmu lokalu socjalnego, o czym organ nadzoru budowlanego został niezwłocznie powiadomiony.
Odwołując się do normy art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego wskazano, że to wyłącznie gmina na zasadach i w przypadkach przewidzianych w ustawie powinna zapewnić lokale socjalne i lokale zamienne.
Zdaniem Starosty, skoro skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona i została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, a nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, to zasadny jest również wniosek o to, aby łącznie z uchyleniem zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do rozpoznania skargi w myśl art. 188 p.p.s.a. i uchylił również zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną, przede wszystkim zauważyć należało, iż za pomocą postawionych w niej zarzutów naruszenia art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. oraz art. 119 u.p.e.a., sformułowanych jako odrębne podstawy kasacji, skarżący starał się wykazać, iż istniejąca niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym po stronie zobowiązanego, co stanowi negatywną przesłankę zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.
Odnosząc się do tak przedstawionego problemu w pierwszej kolejności za chybiony należało uznać zarzut naruszenia dyspozycji zawartej w art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. I tak w myśl art. 7 § 3 u.p.e.a. "Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy". W warunkach rozpoznawanej sprawy egzekwowany obowiązek określony w tytule wykonawczym o charakterze niepieniężnym ani nie został wykonany, ani też nie stał się bezprzedmiotowy. Zaistnienia tych warunków dla zastosowania omawianej normy prawnej nie wywodzi nawet strona wnosząca kasację, a wobec tego, że sytuacje określone w tym przepisie nie miały miejsca, to i przepis ten nie mógł znaleźć w ogóle zastosowania w sprawie.
Z kolei przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. stanowi, że "Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego". Regulacja ta stanowi ogólną normę uprawniającą, ale i zobowiązującą organ egzekucyjny do takiego stosowania środków egzekucyjnych, które będą prowadzić do wykonania egzekwowanego obowiązku, jednakże przy założeniu, że środki te mają być najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zastosowanie tego przepisu przez organ egzekucyjny i użycie środka egzekucyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może być jednak odczytane jako wadliwe, skoro przepis ten w swojej treści nie uzależnia zastosowania środków egzekucyjnych od żadnej z przesłanek wskazanych w kasacji, a wnoszący kasację Starosta nie zakwestionował uciążliwości zastosowanego w sprawie środka egzekucyjnego.
Przechodząc do rozpoznania następnego zarzutu to jest naruszenia przez błędną wykładnię art. 119 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, że zarzut ten pozbawiony jest zasadności. Konstrukcja tego przepisu zobowiązuje organ do nałożenia grzywny w celu przymuszenia do spełnienia przez zobowiązanego obowiązku, którym w warunkach niniejszej sprawy jest wykonanie określonych czynności wynikających z decyzji z dnia [...] września 2007 r., a których to czynności z powodu ich charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
Argumentacja strony skarżącej wskazująca na niewykonalność tego obowiązku ze względu na wyrok Sądu Rejonowego w Oławie z dnia 18 lipca 2008 r., nie mogła być przedmiotem badania w oparciu o tą normę. Trafnie, bowiem zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że ewentualna niewykonalność obowiązku mogła być przedmiotem badania, ale na etapie zgłoszenia do organów egzekucyjnych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, tj. w ramach art. 33 u.p.e.a., czyli w innym, odrębnym, przeprowadzonym zresztą postępowaniu. Zauważyć także należało, iż zaczerpnięta w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej argumentacja, która swoje źródło znajduje się w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2007 r. (sygn. akt II OSK 1083/06, LEX nr 360191) odnosiła się właśnie do oceny zarzutów zgłoszonych w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Tymczasem przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie były okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a., a wobec tego powoływanie się przez stronę skarżącą na zarzuty wymienione w art. 33 pkt 5 u.p.e.a. nie może w warunkach rozpoznawanej sprawy stanowić o skuteczności wniesionego środka zaskarżenia.
Z przytoczonych wyżej względów, nie stwierdzając nieważności postępowania sądowego, wobec braku uzasadnionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.