Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 102/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę J. Z. i P. Z. na uchwałę Rady Gminy Batorz z dnia 12 grudnia 2003 r., nr X/82/2003 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Dyspozycja art. 101 ust. 1 tej ustawy stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w zakresie administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu jej do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć daną uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle art. 101 ust. 3 cytowanej ustawy w zakresie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.
W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała Rady Gminy Batorz zarówno w dniu wezwania przez skarżących do usunięcia naruszenia prawa – tj. 5 stycznia 2004 r., jak i w dniu wniesienia skargi do Sądu- tj. 12 lutego 2004 r. nie weszła jeszcze w życie, czyli nie wywołała skutków prawnych. Jej publikacja nastąpiła bowiem w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego nr 45, poz. 933 z datą 17 marca 2004 r., czyli biorąc pod uwagę vacatio legis, weszła w życie dopiero z dniem 31 marca 2004 r.. W ocenie Sądu Wojewódzkiego oznacza to, że w dacie wniesienia skargi do Sądu - tj. 12 lutego 2004 r. przedmiotowa uchwała Rady Gminy Batorz nie miała mocy obowiązującej jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Wynika to również z tego, że zgodnie z dyspozycją art. 7 w związku z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) i na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje nie wcześniej niż po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego.
Sąd Wojewódzki przyjął przy tym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Batorz w dacie wniesienia skargi do Sądu za pośrednictwem tejże Rady Gminy nie mogła naruszyć interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, ponieważ nie weszła jeszcze w życie, czyli nie wywołała skutków prawnych jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tych też względów, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, dopiero po wejściu w życie przedmiotowej uchwały, skarżący mogą wystąpić do Rady Gminy Batorz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i jednocześnie złożyć przedmiotowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Sąd uznał, że w sytuacji skarżących mogą wystąpić uprawdopodobnione przesłanki do przywrócenia terminu w trybie art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 58 § 1 i § 2 kpa - co następnie umożliwi skarżącym wniesienie skargi do Sądu w trybie art. 53 § 2 w związku z art. 54 § 1 i § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli P. Z. i J. Z. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono "naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym jego zastosowaniu w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi, w szczególności nietrafne jest uznanie skargi złożonej przez skarżących jako przedwczesnej oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) polegające na błędnym przyjęciu, że osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek podjęcia uchwały rady gminy, może podjąć czynności zmierzające do usunięcia naruszonego interesu, tj. dokonać wezwania do usunięcia naruszenia i zaskarżyć to naruszenie do sądu administracyjnego jedynie wówczas, gdy uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego została promulgowana i ma moc obowiązującą".
Ponadto podniesiono, że Sąd rozpatrując sprawę powinien brać pod uwagę nie tylko stan istniejący w chwili wniesienia skargi, ale przede wszystkim stan istniejący w dacie orzekania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarówno w dacie rozpoznania sprawy, tj. dnia 16 listopada 2004 r., a tym bardziej w dacie wydania zaskarżonego postanowienia uchwała Rady Gminy Batorz z dnia 12 grudnia 2003 r. była już obowiązującym aktem prawa miejscowego. Wreszcie według twierdzeń wnoszących skargę kasacyjną, art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie wskazuje, że możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy, jak również możliwość wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy uchwała rady gminy, stanowiąca akt prawa miejscowego, została prawidłowo opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa i weszła w życie. Zdaniem skarżących z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia już w chwili podjęcia przez właściwy organ gminy uchwały i już wówczas istnieje możliwość podjęcia czynności zmierzających do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez skarżącego.
Na tej podstawie w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie odrzucił - jako przedwczesną - skargę na uchwałę Rady Gminy Batorz z dnia 12 grudnia 2003 r., nr X/82/2003, bowiem w dacie orzekania przedmiotowa uchwała była już obowiązującym aktem prawa miejscowego. Stanowiska tego nie można podzielić.
Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W myśl zaś art. 166 powołanej ustawy do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Wskazany przepis art. 133 § 1 określa zatem moment czasowy, wedle którego sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności. Badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jego podjęcia. Wyjątek stanowi jedynie kontrola bezczynności organu, której dokonuje się wedle stanu sprawy istniejącego w dacie wyrokowania.
Stąd też, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki, wydając zaskarżone postanowienie nie mógł "brać pod uwagę stanu istniejącego w dacie orzekania". Byłoby to sprzeczne z istotą sądowej kontroli administracji.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Po pierwsze skarga kasacyjna ogranicza się jedynie do powołania art. 101 ustawy, bez wskazania który ustęp artykułu 101 został, zdaniem skarżących, naruszony (jeśli nawet pominąć błędnie wskazanie miejsca publikacji tego aktu). Po wtóre zarzut ten, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie dotyczy postępowania przed sądem administracyjnym..
Wreszcie wskazać należy na bezsporną okoliczność, że uchwała Rady Gminy Batorz z dnia 12 grudnia 2003 r., nr X/82/2003 o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w dniu wystąpienia przez skarżących z wezwaniami do usunięcia naruszenia, jak i w dniu złożenia skargi do sądu administracyjnego nie weszła jeszcze w życie. Przedmiotowa uchwała, dla uzyskania mocy prawnej wymagała opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nastąpiło to w dniu 17 marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego nr 45, poz. 933). Skarga poprzedzona stosownymi wezwaniami do usunięcia naruszenia wniesiona zaś została w dniu 12 lutego 2004 r. Dlatego odrzucenie skargi - jako przedwczesnej - przez Sąd I instancji, było w pełni uzasadnione.
Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Akt prawny, który nie został należycie ogłoszony prawnie nie istnieje, nie może więc obowiązywać i wywoływać skutków prawnych. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 ze zm.). Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach mogą one wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie danego aktu i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2).
Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być skierowane w każdym czasie, byle zostało dokonane przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że jest to czynność prawna, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu powołanego przepisu (postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2003, nr 1, poz. 2).
W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia skierowane zostało przed wejściem w życie - stanowiącej akt prawa miejscowego - uchwały Rady Gminy Batorz z dnia 12 grudnia 2003 r. W tej sytuacji - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - skarżącym przysługuje prawo wystąpienia ze stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia po wejściu w życie przedmiotowej uchwały.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione należało, na mocy art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 powoływanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji.