Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 322/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Będzinie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] i uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Będzinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. II SA/Gl 1002/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, którą umorzono postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2021/06. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w oparciu o zgłoszenie z dnia 25 maja 1995 r. Rejon Energetyczny Będzin dokonał remontu linii napowietrznej NN przy ul. Odkrywkowej w Będzinie. Przyłącze do budynku nr 130 było wówczas poprowadzone zgodnie ze sporządzonym rysunkiem, od słupa stojącego na wysokości budynku nr [...] do klamry na budynku nr [...]. W oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 15 czerwca 2004 r. właściciele budynku nr [...] dokonali jego nadbudowy, a następnie przenieśli przyłącze z wysięgnika na parterze na ścianę poddasza nadbudowanego budynku.
Sąd zakwalifikował tę zmianę jako przebudowa przyłącza, wymagającą w dacie wykonania zgłoszenia. Zgłoszenia takiego nie dokonano, a zatem likwidacja tej samowoli, urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane - Dz.U. Nr 93, poz. 888), podlega reżimowi z art. 51 cytowanej ustawy Prawo budowlane i w trybie tego przepisu organy winny przeprowadzić postępowanie w sprawie.
Organy nadzoru budowlanego wydały szereg rozstrzygnięć, które jednak nie utrzymały się w obrocie prawnym. W końcu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Będzinie, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] nałożył na A. S.A, jako inwestora i właściciela urządzenia budowlanego – obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane. W podstawie prawnej decyzji wskazano na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, zwana dalej Prawo budowlane). W uzasadnieniu organ podał w szczególności, że przyłącze energetyczne do budynku przy ul. [...] przebiega w części nad posesją nr [...], należącą do B.G., która nie wyraziła zgody na taki przebieg. Przebudowa w 2004 r. nie zmieniła przebiegu trasy przyłącza, zarówno przed jego odpięciem, jak i po przypięciu do nadbudowanej części budynku przyłącze przebiegało przez naroże działki.
Organ podkreślił, że niewykonanie obowiązku będzie skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego o rozbiórce lub doprowadzeniu przyłącza do stanu poprzedniego, to jest sprzed 1995 r., co będzie równoznaczne z usunięciem linii znad terenu działki nr [...].
W wyniku odwołań wniesionych przez obie strony postępowania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części orzekającej o nałożeniu na A. jako inwestora robót obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nałożył na A. S.A. jako właściciela przyłącza niskiego napięcia do budynku przy ul. [...], obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej tego przyłącza, obejmującej inwentaryzację geodezyjną powykonawczą oraz oświadczenie o prawie dysponowania na cele budowlane nieruchomością przy ul. [...], w terminie do 30 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu podano, że jakkolwiek sprawcą samowolnej przebudowy przyłącza w 2004 roku byli ówcześni właściciele nieruchomości nr [...], to wobec ich śmierci, obowiązki nakładane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinny być kierowane, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, do właściciela przyłącza energetycznego, którym jest zakład energetyczny.
Wskazano ponadto, że zmianie uległa nazwa właściciela przyłącza i aktualnie występuje on pod firmą A. S.A.. Podkreślono, że organy są związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. II SA/Gl 1002/05. Z wyroku tego wynika nakaz przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, w tym wykazania przez właściciela przyłącza prawa do dysponowania działką, nad którą ono przebiega. Organ wyjaśnił, że przedstawiona dokumentacja pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane (przebudowa przyłącza) wykonane zostały zgodnie z prawem.
A. S.A. zwróciła się od B.G. o udzielenie prawa do dysponowania jej działką na cele związane z przeprowadzeniem przyłącza do sąsiedniej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że B.G. zgody takiej nie udzieliła.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Będzinie nakazał A. S.A. zlikwidowanie z terenu działki przy ul. [...] przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia, doprowadzającego prąd do budynku mieszkalnego przy ul. [...], w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania nakazu. Podał, że nakaz ten jest konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego decyzją ŚLWINB z dnia [...] marca 2010 r. Wobec nie wywiązania się właściciela przyłącza z nałożonego obowiązku i braku zgody B.G., nie jest możliwa legalizacja wykonanych robót. Wskazano, że prace związane z likwidacją przyłącza znad terenu działki nr [...] powinny zostać wykonane z uwzględnieniem uzasadnionych interesów osób trzecich oraz okoliczności, że nadbudowa budynku nr [...] była legalna, a przyłącze istniało od 1994 r.
W odwołaniu od decyzji A. S.A. podkreślił, że wobec braku zgody B.G. na przebieg przyłącza nad jej posesją, Spółka zwróciła się od organu o wydanie decyzji, umożliwiających dokonanie czynności naprawczych i doprowadzenie przyłącza do stanu zgodnego z projektem, stanowiącym załącznik do zgłoszenia robót budowlanych, dokonanego z dnia 25 maja 1995 r.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej wyznaczenia terminu do wykonania likwidacji przyłącza, a w pozostałej części utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że konsekwencją niewykonania robót lub czynności mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, jest orzeczenie nakazu na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W sprawie zapadł wiążący organy wyrok sądu, wskazujący na uzależnienie legalizacji robót od przedłożenia m.in. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Skoro taki dokument nie został złożony, to legalizacja nie jest możliwa, a rozbiórka została orzeczona zgodnie z prawem. Doprowadzenie przyłącza do stanu sprzed 2004 r., kiedy dokonano jego samowolnej przebudowy, nie jest możliwe, albowiem organy nadzoru budowlanego "zadysponowałyby" działkami stanowiącymi własność stron postępowania oraz doprowadziły do ingerencji w budynku nr [...] z uwagi na zmianę przebiegu przyłącza i konieczność przebudowy wewnętrznej instalacji elektrycznej.
Wobec braku oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można nakazać przywrócenia przyłącza do stanu poprzedniego. Zwrócono także uwagę, że przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie daje możliwości wyznaczenia przez organ terminu wykonania nałożonego obowiązku, wobec czego w tej części decyzja organu I instancji wymagała uchylenia.
W skardze do sądu administracyjnego A. S.A. wniosła o uchylenie wydanej decyzji, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. oraz art. 51 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że stanowi on podstawę do nałożenia obowiązku przedłożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu odwołano się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, w której przyjęto, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Bezpodstawnie wobec powyższego nałożono na Spółkę najpierw obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wobec jego braku, orzeczono nakaz rozbiórki przyłącza.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma w sprawie zastosowania, albowiem podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane wcześniej, przed dniem 10 stycznia 2011 r. a organy były związane stanowiskiem zajętym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Uczestniczka postępowania B.G. wniosła o oddalenie skargi, akceptując stanowisko prezentowane przez organy administracji i deklarując brak zgody na jakąkolwiek formę ingerowania w jej działkę poprzez prowadzenie przyłącza do sąsiedniego budynku.
Pismem z dnia 13 października 2011 r. pełnomocnik skarżącej Spółki poinformował, że z dniem 1 września 2011 r. we wszystkie prawa i obowiązki A. S.A. wstąpiła B. S.A. w K., na dowód czego przedłożył aktualny wypis z Krajowego Rejestru Sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał wniesioną skargę za zasadną. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego ustaje w sytuacji, gdy podjęta zostanie uchwała przez Naczelny Sąd Administracyjny, zawierająca stanowisko dotyczące wykładni prawa odmiennej od wyrażonej we wcześniej wydanym wyroku (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010 r., sygn. I OSK 920/10). Znajduje ona uzasadnienie w przepisie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym kwestionowanie przez skład orzekający podjętej uchwały jest możliwe jedynie w drodze przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez odpowiedni skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd wyjaśnił, że uchwałą z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Prawo budowlane) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie Sąd zwrócił uwagę, że obowiązek nałożony na właściciela przedmiotowego przyłącza na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ograniczał się wyłącznie do nakazania przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością nr [...], nad której fragmentem przyłącze to przebiega, ale także dotyczył przedłożenia dokumentacji powykonawczej, obejmującej inwentaryzację geodezyjną.
Jednocześnie zauważył, że uchwała podjęta przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 nie wyklucza co do zasady konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, ale kwalifikuje to oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, a jego złożenie jako czynność procesową. Uchwała przesądza natomiast, że doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może polegać na zobowiązaniu inwestora lub właściciela obiektu do dokonania czynności procesowej, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która powinna mieć charakter materialnoprawny, a nie procesowy.
Skutki uchwały podjętej w sprawie sygn. akt II OPS 2/10 niweczą związanie wynikające dla organów z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 1002/05 co do treści decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Powodem uchylenia przez Sąd w niniejszym postępowaniu wszystkich decyzji wydanych w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego było stwierdzenie, że zarówno na etapie nakładania obowiązków mających doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem, jak i na etapie ustalania skutków bierności właściciela przyłącza, organy wadliwie zastosowały przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Po pierwsze, możliwość zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 zachodzi wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego co do zasady ustali, że jest możliwe zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót, jeżeli zostaną wykonane określone czynności lub roboty budowlane.
Należy zgodzić się z tezą zawartą w powoływanej wyżej uchwale sygn. akt II OPS 2/10, że nakaz nakładany decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma charakteru procesowego, nie służy celom dowodowym. Ponadto, Sąd wyjaśnił, że wykonanie nałożonych obowiązków skutkuje wydaniem decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdzającej wykonanie obowiązku, co legalizuje roboty i brak jest podstaw do ponownego nakładania obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Sąd zwrócił uwagę, że z uzasadnienia decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2010 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wynika, że przedłożenie organowi żądanych dokumentów dopiero pozwoli na ocenę stanu wykonanych robot i zakresu ewentualnych czynności koniecznych do ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to w swojej treści jest aktem o charakterze dowodowym, co narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Konsekwencją wadliwości decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest treść decyzji, jakie zapadły przed organami nadzoru budowlanego z powodu niewykonania wcześniej orzeczonego nakazu. Z wydanych decyzji wynika, że w istocie organy nakazały wykonanie określonych robót, mających na celu doprowadzenie przyłącza do stanu zgodnego z prawem. Nie orzeczono bowiem ani o rozbiórce przyłącza, ani o jego doprowadzeniu do stanu sprzed samowolnej przebudowy. Zaskarżonymi decyzjami nakazano natomiast bliżej nie określone roboty, które mają na celu usunięcie przyłącza znad działki B.G. (posesja nr [...]). W istocie organy wydały zatem na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 decyzje, która swą treścią odpowiadają art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy i zmierzają do doprowadzenia stanu przyłącza do zgodności z prawem. Rozstrzygnięcie w nich zawarte narusza zatem art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
Wobec powyższego Sąd objął wyrokiem nie tylko zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, ale także decyzje organów obu instancji, wydane na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem w ocenie Sądu stanowisko to znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "p.p.s.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podał w uzasadnieniu wytyczne dla organu prowadzącego ponownie postępowanie. Zdaniem Sądu organy powinny ustalić czy zachodzi możliwość zalegalizowania wykonanej przebudowy, a jeśli tak, to czy wymaga ona uprzedniego wykonania określonych robót lub czynności. Dalsze rozstrzygnięcia będą zależały od skuteczności nałożonego obowiązku, w razie jego spełnienia organ wyda decyzję legalizującą, stwierdzającą wykonanie obowiązku. W przeciwnym razie powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Kwestia prawa właściciela przyłącza do dysponowania nieruchomościami, nad którymi ono przebiega, powinna zostać rozstrzygnięta w ramach czynności procesowych, związanych z gromadzeniem dowodów i dokumentów niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno stanowić element dokumentacji budowlanej, której braki będą podstawą do uznania, że w sprawie nie zachodzi możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i w konsekwencji do orzeczenia nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przy czym ewentualne nakazanie doprowadzenia do stanu poprzedniego powinno być uzależnione od zgodności tego stanu z przepisami prawa.
Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że teza uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 nie zawiera stwierdzenia, że w procesie legalizacji prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego, kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Jak wskazano w końcowej części uzasadnienia uchwały, nie można wykluczyć, że organ nadzoru, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy, po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że mogą one być podstawą do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestora, choć nie mogą stanowić podstawy do żądania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisu postępowania, tj.: art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na uznaniu, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może być podstawą do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestora w trakcie dalszego postępowania, choć zakwestionowano możliwość żądania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od inwestora w dotychczasowym postępowaniu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie w całości wyroku z dnia 21 października 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/GI 322/11 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. jest prawidłowe, a to dlatego, że rozstrzygnięcie to nie musi zawsze literalnie odpowiadać dyspozycji art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu orzeczenie Sądu jest kontrowersyjne, albowiem z jednej strony kontestuje możliwość domagania się od inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a z drugiej strony nakazuje organom nadzoru budowlanego badać tę kwestię i w zależności od ustaleń nie wyklucza nakazu usunięcia przedmiotowego przyłącza z terenu działki przy ul. [...].
Ponadto skarżący podniósł, że w istocie Sąd I instancji zakwestionował tryb, w ramach którego należy ustalać kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro Sąd stoi na stanowisku, że ostatecznie kwestia ta będzie decydująca, a już aktualnie z całą pewnością można stwierdzić, że B.G. nie wyraża i nie zamierza wyrazić zgody na dysponowanie jej nieruchomością na cele budowlane dla realizacji niniejszego przyłącza, to nakaz zlikwidowania części tej inwestycji, prowadzić będzie w istocie do częściowej rozbiórki. Naruszenia bowiem w zakresie procedury nie będą w tym przypadku istotne.
Ponadto rozstrzygnięcie Sądu I instancji prowadzi do "skasowania" czterech rozstrzygnięć i cofa sprawę do stanu sprzed kilku lat, a zatem okoliczność, która zadecydowała o treści decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością nie zmieni się w dacie wydawania kolejnych, wskazanych przez Sąd I instancji rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, stąd nie ma wystarczających podstaw, aby ewentualne wady procesowe uznawać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu powyższe wskazania są o tyle istotne, że Sąd I instancji także uznał za potrzebne badanie kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i warunkowanie rozstrzygnięcia od tej właśnie okoliczności. Inaczej byłoby, gdyby Sąd I instancji stanął na stanowisku, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega badaniu w postępowaniu naprawczym z art. 51 Prawa budowlanego, czego jednak nie uczynił, powołując się na wywody zawarte w końcowej części uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10.
Zdaniem organu Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, niesłusznie doszukując się w uzasadnieniu wyżej cytowanej uchwały wskazań sprzecznych z jej tezą. Organ podkreślił, że w judykaturze już po podjęciu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, wskazuje się, że w ramach postępowania opartego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga się od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1632/10).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, należy podkreślić, że uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz.
22) jednoznacznie tylko stanowi, że "przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Oznacza to, biorąc pod uwagę także jej uzasadnienie, że powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyklucza w istocie konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, lecz kwalifikuje dane oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, zaś jego złożenie jako czynność procesową. Ponadto przedmiotowa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi, że doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może polegać na zobowiązaniu inwestora lub właściciela obiektu do dokonania czynności procesowej, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która powinna mieć w takim przypadku charakter materialnoprawny, a nie procesowy. Jednak, co Sąd I instancji zasadnie stwierdził, teza tej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. nie stanowi, że podczas procesu legalizacji robót budowlanych prowadzonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wynika to bowiem z końcowej części uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu – w postępowaniu dowodowym (art. 75–81 k.p.a.), że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. Oznacza to, że w takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Należy bowiem podkreślić, że dyspozycja art. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jest to bowiem zasada wolności budowlanej. Dlatego też nie należy utożsamiać obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego co do przedłożenia przedmiotowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem takiego obowiązku podczas legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora w trybie art. 4 Prawa budowlanego, oprócz oczywiście nałożenia obowiązku dysponowania przedmiotowym oświadczeniem, o czym stanowi powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd chybiony jest całkowicie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. czyli przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Po drugie, należy zaznaczyć, że w tym stanie prawnym i faktycznym całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tejże ustawy. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane przez ten przepis, a w szczególności zawiera przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w tym także prawidłową wykładnię – co podniesiono wyżej – art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w stanie faktycznym tej sprawy.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.