Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1032/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Gmin [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 października 2002 r. nr... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykreślenia z rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminy [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 września 2002 r. nr... oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem Związku w sprawie o wykreślenie [...] Gminy [...] z Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, uznając, że Związkowi nie można przypisać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego z powodu braku interesu prawnego w tym postępowaniu.
Sąd zauważył, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 3 lutego 2000 r. nr... po rozpatrzeniu wniosku [...] Gminy [...] wpisał wskazaną Gminę [...] do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Postępowanie w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 lutego 2000 r. zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1817/15, który uwzględnił złożoną skargę kasacyjną [...] Gminy [...] i uchylając wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 156/15 oddalił skargę Związku na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 grudnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 lutego 2000 r.
Z kolei wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 498/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną [...] Gminy [...] od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 948/08, przesądził, że Związek ma interes prawny w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym wpisania [...] Gminy [...] do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Jak wskazał NSA w powołanym wyroku za interesem prawnym Związku w tym postępowaniu przemawia między innymi to, że Gmina [...] została utworzona w miejsce rozwiązanej wcześniej gminy wyznaniowej żydowskiej i zgłaszała roszczenia do majątku zlikwidowanej gminy wyznaniowej żydowskiej. Zdaniem Sądu drugiej instancji WSA w Warszawie prawidłowo zakwestionował stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uznające, że Związek nie posiada przymiotu strony postępowania i zasadnie uchylił wydane w sprawie decyzje obu instancji umarzające z tej przyczyny wszczęte postępowanie nieważnościowe.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w sprawie istotne jest to, że członkowie [...] Gminy [...] utworzyli jednostkę organizacyjną nazwaną "Gmina [...]". Powstała ona w miejsce rozwiązanej wcześniej gminy żydowskiej i jak wynika z zebranego w sprawie materiału, w pewnym okresie zgłaszała roszczenia do majątku zlikwidowanej gminy. Tworząc jednostkę określaną jako gmina wyznawcy religii mojżeszowej weszli w sferę zastrzeżoną przepisami ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej dla działań [...] Gmin [...] w Polsce. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy gminy żydowskie zrzeszają pełnoletnie osoby [...], posiadające obywatelstwo polskie, zamieszkałe na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Mają one charakter szczególnego samorządu zaspokajającego nie tylko potrzeby religijne swoich członków, lecz także społeczne, gospodarcze a nawet prawne (zawieranie małżeństw – art. 9a ust. 1 ustawy).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy "tworzenie nowych gmin oraz znoszenie lub przekształcanie już istniejących następuje w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym". Prawem tym jest statut zawierający szczegółowe zasady powstawania lub likwidacji gmin, który zawiera też konkretne uprawnienia przyznane Zarządowi Związku [...] do podejmowania decyzji w tych kwestiach. Szczególnie istotnym postanowieniem ustawy z 20 lutego 1997 r. zawartym w jej art. 24 jest to, że w przypadku zniesienia gminy żydowskiej jej majątek przechodzi na własność Związku. Utworzenie nowej jednostki organizacyjnej wyznawców religii mojżeszowej określonej jako "gmina", z pominięciem regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r., a także w prawie wewnętrznym określającym organizację Gmin [...] dotyczy więc interesów prawnych Związku [...]. Związek ten ma bowiem wynikający z obowiązującego prawa bezpośredni wpływ na tworzenie i działalność nowopowstających gmin żydowskich. Istnienie tego interesu uzasadniało przyznanie Związkowi praw strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności rejestracji [...] Gminy [...]
Pogląd wyrażony w powyższym wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił i uznał, że ma on istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie z wniosku Związku o wykreślenie [...] Gminy [...] z Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Skoro bowiem powołanym wyrokiem NSA przesądził, że Związek ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wpisującej Gminę [...] do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, to tym samym – zdaniem Sądu – nie można uznać, że wskazanemu Związkowi nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym wykreślenia tej Gminy [...] z przedmiotowego Rejestru.
Sąd stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wadliwie uznał, że Związek nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu, a tym samym, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 11 września 2002 r. wydane zatem zostały z naruszeniem art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 września 2002 r.
W skardze kasacyjnej [...] Gmina [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia alternatywnie w razie zaistnienia przesłanek do wydania wyroku w trybie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zmianę zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- a) art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. Nr 29, poz. 155) przez przyjęcie, że Związek [...] w RP posiada interes prawny do żądania wykreślenia [...] Gminy [...] z Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, a tym samym iż przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy takie uprawnienie posiada jedynie organ, a fakt wpisania [...] Gminy [...], potwierdzony ostateczną decyzją oraz prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2017 r., na podstawie przepisów ustawy 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, wyklucza możliwość zastosowania wobec niej przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania,
- b) art. 18 ust. 1 i 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP (Dz.U. Nr 41, poz. 251) przez uznanie, że [...] Gmina [...] jest gminą żydowską w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r. i wskutek tego błędnego założenia, wykluczenie możliwości stosowania wobec niej przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, podczas gdy [...] Gmina [...] nie jest gminą żydowską w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r., a wspólnotą religijną i w konsekwencji stosowane wobec skarżącej winny być przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania,
- c) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 30-32 i 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP przez uznanie, iż tryb rejestracji [...] Gminy [...] określa ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP, podczas gdy tryb ten wskazuje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania,
- d) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP w zw. z art. 7 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP w zw. z art. 53 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 9 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z dnia 10 lipca 1993 r.) przez przyjęcie możliwości zrzeszania się osób [...] w gminy wyłącznie w ramach [...] Gmin [...] oraz przyznanie [...] Gmin [...] wyłączności w zakresie tworzenia, znoszenia i przekształcania gmin żydowskich.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Gmin [...] w RP wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
- 2. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię jest zasadny.
- 3. Zasadniczy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego to zarzut naruszenia art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Artykuł 28 kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza przesłanki przyznania statusu strony. Przyznanie statusu strony uwarunkowane jest tym, że w sprawie jednostka ma interes prawny lub obowiązek prawny. Artykuł 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej samoistnej a wymaga współstosowania z przepisami prawa materialnego, przy czym wyprowadzenie interesu prawnego może wynikać wprost z normy materialnego prawa będącej podstawą materialnoprawną rozpoznawanej i rozstrzyganej sprawy, ale też w wyniku wykładni przepisów prawa wyprowadzonej ze złożonego systemu przepisów prawa, które mają znaczenie prawne dla ustalenia interesu prawnego.
- 3.1. Dla ustalenia interesu prawnego żądania wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia z rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminy [...] podstawą materialnoprawną jest art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, który stanowi: "Wykreśleniu z rejestru podlega: kościół lub inny związek wyznaniowy, którego sytuacja prawna i majątkowa została uregulowana w odrębnej ustawie". Artykuł 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania odsyła do regulacji przyjętej w odrębnej ustawie. W rozpoznawanej sprawie odesłanie to, to odesłanie do ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, ale z uwzględnieniem regulacji przyjętej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 9 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W skardze kasacyjnej zarzucono, że ten system regulacji prawnej nie daje podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego Związku do żądania wykreślenia z rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminy [...]. Zarzut ten jest w pełni zasadny, a znajduje umocowanie zarówno w przyjętych standardach w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i w art. 9 Konwencji. Zgodnie z art. 53 ust. 1 Konstytucji "Każdemu zapewnia się wolność sumienia i religii", a rozwijając to prawo w art. 53 ust. 2, stanowi się, że "Wolność religii obejmuje wolność wyznania lub przyjmowania religii według własnego wyboru oraz uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie (...)". Tak też stanowi art. 9 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności: "Każdy ma prawo do wolności myśli, sumienia i wyznania; prawo to obejmuje wolność zmiany wyznania lub przekonań oraz wolność uzewnętrzniania indywidualnie lub wspólnie z innymi, publicznie lub prywatnie swego wyznania lub przekonań przez uprawianie kultu, nauczanie, praktykowanie i czynności rytualne". Ustalone standardy wykluczają wyprowadzenie interesu prawnego [...] Gmin [...] w RP w tworzeniu [...] innego niż gmina wyznania żydowskiego. Takich podstaw też nie daje ustawa z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej. Wynika to wprost z art. 1 ust. 1 tej ustawy, w którym wyznaczono zakres regulacji, stanowiąc, że ustawa określa stosunki między Państwem a gminami wyznaniowymi żydowskimi w Rzeczypospolitej Polskiej. Zakresu tego nie można rozszerzyć na regulację nią nie objętą a zawartą w ustawie o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podzielił stanowisko przyjęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2014 r., II OSK 200/13, z 21 stycznia 2015 r., II OSK 1492/13, z 3 kwietnia 2017 r., II OSK 1817/15. [...] Gmina [...] stanowi odrębny i niezależny związek wyznaniowy. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego [...] Gmin [...] z regulacji art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, w którym ustanowiono przesłankę wykreślenia z rejestru dokonanego z naruszenia przepisów ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej. Przesłanka ta nie wystąpiła przy rejestracji [...] Gminy [...].
- 4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.