Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 246/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. I. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2012 r.) Miejski Konserwator Zabytków w Zielonej Górze (dalej Miejski Konserwator Zabytków bądź organ I instancji) odmówił wydania zaświadczenia, że budynek produkcyjny – fermentownia, położony przy ul. [...] w Zielonej Górze, jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2012 r.), Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister), po rozpatrzeniu zażalenia M. I. (dalej skarżąca) na podstawie art. 89 pkt 1, art 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ([Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.], dalej uoz bądź ustawa o ochronie zabytków) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 kpa, utrzymał w mocy postanowienie z [...] maja 2012 r.
W uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2012 r. Minister wskazał, że celem uzyskania zaświadczenia było skorzystanie przez skarżącą ze zwolnienia w podatku od nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych [Dz. U. z 2006 r. nr 121, poz. 844 ze zm., dalej upol], który stanowi, że zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Przesłanką zwolnienia nieruchomości wpisanej indywidualnie do rejestru zabytków od podatku od nieruchomości jest fakt jej utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zgodnie z art. 5 pkt 2 uoz, na posiadaczu zabytku spoczywa obowiązek zapewnienia warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. Art. 3 definiuje: prace konserwatorskie jako działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań (pkt 6); prace restauratorskie - jako działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań (pkt 7), a robotami budowlanymi, w rozumieniu art. 3 pkt 8, są roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Zapewnienie warunków prowadzenia tych działań ma na celu realizację innego obowiązku, określonego w art. 5 pkt 3 uoz, tj. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie.
Organ właściwy przed wydaniem zaświadczenia winien dokonać oceny aktualnego stanu zabytku i ustalić, czy jest on "najlepszy", tzn. odpowiedni do historycznych, naukowych i artystycznych wartości obiektu. Organ ten nie ma obowiązku dokonać oceny stanu zabytku od dnia wydania poprzedniego zaświadczenia, czy od momentu nabycia zabytku przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia, względnie - od innego wydarzenia mającego istotne znaczenie dla stanu faktycznego i prawnego obiektu. Wniosek taki implikuje sam charakter zaświadczenia, które stanowi oświadczenie o wiedzy organu, jaką dysponuje on w danej chwili i treść art. 7 ust. 1 pkt 6 upol, który, jako podstawę zwolnienia z podatku wskazuje okoliczność, że zabytek jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Użycie takiego sformułowania przesądza o tym, zdaniem organu odwoławczego, że organ właściwy do wydania zaświadczenia jest zobowiązany do obiektywnego ustalenia aktualnego stanu zabytku.
Organ II instancji wskazał, że na mocy decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2000 r., do rejestru zabytków został wpisany "zespół budynków dawnej Wytwórni Win przy ul. [...] w Zielonej Górze, składający się z: budynku administracyjnego, budynku produkcyjnego - fermentowni. Ochronie konserwatorskiej podlegają budynki w granicach ich murów zewnętrznych wraz z kompleksem piwnic pod budynkami". Na mocy tej decyzji do rejestru zabytków wpisano nie tylko zespół budowlany, ale także wymienione w niej budynki indywidualnie.
Zdaniem organu odwoławczego, Miejski Konserwator Zabytków trafnie ustalił, że budynek produkcyjny – fermentownia, położony przy ul. [...], nie jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków.
Z protokołu oględzin tego budynku, przeprowadzonych 4 kwietnia 2012 r., wynika że nie jest on użytkowany. Na podłogach zalega woda opadowa, przedostająca się do wewnątrz przez nieszczelne świetliki dachowe; mury obwodowe są zawilgocone z rozwijającymi się porostami, a cegła tych murów od wewnątrz jest spudrowana i ulega korozji. Cegły wypełniające są zawilgocone i omszałe. Na dwuteownikach sklepień Kleina widoczne są skorodowania. W oknach częściowo brak przeszklenia, przesłonięte są folią i miejscami płytą wiórową. Ściany wewnętrzne z częściowymi ubytkami tynków, podobnie stropy Kleina. Piwnice miejscami suche, częściowo zawilgocone i zagrzybione. Na elewacjach budynku widoczne ubytki tynku i zawilgocenia. Fakty te potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna.
Minister podzielił pogląd organu I instancji, że budynek produkcyjny – fermentownia, nie znajduje się we właściwym stanie, pozwalającym nie tylko na jego zachowanie w odpowiedniej kondycji technicznej, ale także na wyeksponowanie jego wartości historycznych, naukowych i artystycznych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. I., zarzucając postanowieniu z [...] listopada 2012 r.:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 kpa;
- b) art. 138 § 1 pkt [1] kpa przez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia;
- c) art. 219 kpa przez nieuzasadnioną odmowę wydania skarżącej zaświadczenia stwierdzającego, że budynek produkcyjny - fermentownia, położony przy ul. [...] w Zielonej Górze, jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,
- 2) naruszenie prawa materialnego - przez:
- a) niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 5 "§ ust." [winno być "pkt"] 2, 3 i 4 uoz polegające na przyjęciu, że skarżąca nie utrzymywała i nie konserwowała, budynku Fermentowni jako zabytku, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z [...] maja 2012 r.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest uregulowane w dziale VII kpa. Zgodnie z art. 217 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Stosownie do art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 833). Na postępowanie składają się wyłącznie czynności materialno-techniczne, polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen, tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (wyrok NSA z 16.9.2005 r., II OSK 36/05; wyrok WSA w Warszawie z: 23.3.2006 r., I SA/Wa 1356/04; 21.11.2008 r., III SA/Wa 1612/08).
Przewidziana w art. 218 § 2 kpa możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. Gdy organ dysponuje takimi danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Organ nie może natomiast wydać zaświadczenia potwierdzającego fakty, które nie wynikają z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się wydania zaświadczenia stwierdzającego, że stanowiący jej własność budynek produkcyjny – fermentownia, położony przy ulicy [...] w Zielonej Górze, wpisany do rejestru zabytków pod nr L-29, jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków.
W ocenie Sądu I instancji za trafne należy uznać stanowisko organu z którego wynika, że budynek fermentowni nie jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. Wojewódzki Sąd ponownie przytoczył ustalenia organu, oparte na protokole oględzin z 4 kwietnia 2012 r.
Wobec stwierdzenia, że stan zachowania budynku jest zły i obiekt niszczeje, organ trafnie uznał, że budynek nie jest należycie utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków. W tej sytuacji zasadna była odmowa wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek produkcyjny - fermentownia jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków.
Sąd I instancji nie dostrzegł także naruszenia przepisów procesowych, gdyż postępowanie wyjaśniające nie ma na celu ustalenia stanu faktycznego, a jedynie zbadanie dokumentów, które ten stan potwierdzają.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodła M. I., reprezentowana przez adwokata D. Ś., zarzucając naruszenie:
- I. prawa materialnego:
- 1. art. 5 "§ ust." [winno być "pkt"] 2, 3 i 4 uoz przez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy polegające na przyjęciu, że skarżąca nie utrzymywała i nie konserwowała budynku fermentowni jako zabytku, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków;
- 2. art. 219 kpa przez nieuzasadnioną odmowę wydania skarżącej zaświadczenia, że przedmiotowy budynek wpisany do rej. Zabytków pod nr L-29, jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków;
- II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 141 § 4 ppsa przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, wynikające z przyjęcia, że przedmiotowy budynek nie jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków;
- 2. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie przejawiające się na przyjęciu, że stan zachowania budynku jest zły i obiekt niszczeje, a przez to nie jest należycie utrzymywany i konserwowany zgonie z przepisami ustawy o ochronie zabytków;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 ppsa przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienie z [...] listopada 2012 r. zostało wydane z naruszeniem art. 6, 7 i 8 kpa.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;
- - uchylenie w całości postanowienia z [...] listopada 2012 r.
- - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie w części zawiera usprawiedliwione zarzuty.
Trafne okazały się zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7 i 8 kpa. Autor skargi kasacyjnej podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w 2012 r. skarżąca wykonała prace, dotyczące przedmiotowej nieruchomości: wymieniła świetlioki dachowe na nowe; wymieniła zniszczone drewniane elementy konstrukcji dachu na nowe wraz z impregnacją; wymieniła pokrycia z papy na nowe z papy termozgrzewalnej; założyła rynny i rury spustowe oraz opierzenia; dokonano remontu elewacji przedmiotowego budynku; skarżąca w 2012 r. na owe prace wydatkowała łącznie 454.900 zł (s. 3-4 skargi kasacyjnej).
W aktach administracyjnych znajduje się odpis operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości z 27 kwietnia 2006 r., zaświadczenie z 17 kwietnia 2012 r. nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze zaświadczające że budynek biurowy (administracyjny) na działce nr [...] w Zielonej Górze przy ul. [...], jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i szereg wcześniejszych dokumentów, wskazujących na stan przedmiotowego budynku fermentowni w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia i o trudnościach we wzajemnych relacjach między organem I instancji a skarżącą i jej pełnomocnikiem (k. 88-65, 52, 53, 56, 61-49, 33, 116-119, 126-127, 132 akt administracyjnych).
Uwadze Sądu I instancji uszło, że akta administracyjne są dalece niekompletne – brak w nich powołanej decyzji z [...] listopada 2010 r. nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze (którą Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał w odpisie; art. 106 § 5 w zw. z art. 244 kpc; k. 70-74 akt sądowych), ani faktur obrazujących nakłady na budynek fermentowni, ani weryfikacji tych kwot co do ich rzeczywistego i celowego wydatkowania na budynek fermentowni, ani oceny jakości wykonanych robót budowlanych w budynku fermentowni (mimo dokonanych dnia 4 kwietnia 2012 r. oględzin budynku i możliwości porównania jego stanu z dokumentami przedstawiającymi wcześniejszy stan budynku fermentowni).
Brak tych dokumentów, jak i brak oceny dokumentów i odpisów dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, stanowił naruszenie art. 6, 7, 8 i 80 kpa, a nie dostrzeżenie naruszeń norm dopełnienia we wskazanych przepisach, skutkował naruszeniem norm odniesienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Z oceny wskazanych w skardze kasacyjnej skarżącej, zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego wynika, że Sąd I instancji wyprowadził wadliwe wnioski ze stanu faktycznego sprawy, którego organy obu instancji nie ustaliły prawidłowo. Wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga winna być uwzględnieniona, jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 ppsa, ponieważ naruszenie prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Oddalenie skargi, gdy zaskarżone postanowienie winno być uchylone, musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów inne, niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 ppsa. Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia skargi, miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego (art. 5 pkt 2 i 3 uoz oraz art. 219 kpa), a naruszenie przepisów postępowania dotyczyło innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok, mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę i uwzględniając wskazane powyżej argumenty doszedł do przekonania, że podniesione w niej zarzuty są częściowo uzasadnione i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, i art. 135 ppsa uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające (pkt I i II wyroku).
Mając na uwadze art. 153 ppsa organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, dokona szczegółowych ustaleń stanu faktycznego, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, i uzupełni materiał dowodowy dla oceny twierdzeń skarżącej o faktach istotnych z punktu widzenia sprawy (art. 217 § 2 kpa)
Na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa orzeczono o kosztach postępowania sądowego.