Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 64/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego, z dnia 23 listopada 2020 r. nr 853/OPON/2020, w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. W., dalej: "skarżąca". Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c i art. 151 P.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd I instancji na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy w sposób pełny, tj. z naruszeniem:
- a) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) dalej: "Prawo budowlane" w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony we wznowionym postępowaniu ponieważ nieruchomość skarżącej nie leży w obszarze odziaływania obiektu, który miał zostać wybudowany podczas gdy jej nieruchomość jest bezpośrednio narażona na oddziaływanie obiektu w postaci m.in. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego itp., a organy nie dokonały jakichkolwiek czynności faktycznych aby zweryfikować obszar oddziaływania obiektu;
- b) art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym w sytuacji gdy, zdaniem skarżącej oraz zgodnie z przedstawionymi przez nią dowodami, okoliczności sprawy, wbrew twierdzeniom organów, w niniejszej sprawie zasadne jest uchylenie decyzji w sytuacji kiedy skarżąca jako strona została pozbawiona udziału w postępowaniu bez jej winy;
- c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oparcie się przez Sąd pierwszej instancji na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, tj. braku wzięcia pod uwagę okoliczności podnoszonych przez skarżącą dotyczących oddziaływania na nieruchomość skarżącej przedmiotowej inwestycji, poniesionej szkody oraz zastrzeżeń skarżącej do zatwierdzonego projektu budowlanego;
- d) art. 8 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji prowadzenia postępowania przez organy w sposób niebudzący zaufania do organów;
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Najpierw stwierdzić trzeba, że bezpodstawne jest powołanie się na naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy sąd wyda wyrok na podstawie okoliczności nieznajdujących potwierdzenia w aktach sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca.
Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 listopada 2020 r., nr 853/OPON/2020, w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji, orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby orzekał związany zarzutami i wnioskami skargi.
Okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., tj. naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, odnoszą się do postępowania kontrolowanego w sprawie ze skargi na decyzję będącą przedmiotem zaskarżenia - w tym przypadku ze skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 listopada 2020 r., nr 853/OPON/2020, w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności odnoszących się do postępowania nadzwyczajnego, w którym miałoby dojść do naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Naruszenia, którymi według skarżącej dotknięte są decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym, mają charakter procesowy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz charakter materialny, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Przywołanie, jako naruszonego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., uwzględniając okoliczności, na których opierane były zarzuty skargi i następnie zarzuty skargi kasacyjnej, jest wynikiem niezrozumienia hipotezy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd I instancji na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy w sposób pełny, tj. z naruszeniem art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony we wznowionym postępowaniu ponieważ nieruchomość skarżącej nie leży w obszarze odziaływania obiektu, który miał zostać wybudowany.
Zarzut ten ma charakter przede wszystkim procesowy, przy czym brak prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego należy powiązać z powołanymi w zarzucie I lit. c kasacji przepisami art. 7 w związku z art. 77 § 1 i w związku z art. 80 K.p.a., które to przepisy w zarzucie I lit. a kasacji nie zostały przywołane.
Teza o niepodjęciu przez organy z urzędu działań w kierunku ustalenia okoliczności świadczących, zdaniem skarżącej, o położeniu jej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, jest bezpodstawna.
Organy ustaliły okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego.
Ustalono, że decyzją z dnia 3 czerwca 2016 r. Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacją gazową na działce nr ew. [...] przy ul. Z. [...], w dzielnicy W. w W. Budynek należący do skarżącej zlokalizowany jest na działce nr ew. [...], w odległości ok. 15 metrów od północno-zachodniego narożnika projektowanego budynku. Działka nr ew. [...] oddzielona jest dodatkowo od działki inwestycyjnej działką drogową stanowiącą ul. Z. Ustalono, że nie są przekroczone odległości określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2019 r. poz. 1065), dalej: "rozporządzenie". Na podstawie projektu budowlanego (str. 8,9) ustalono, że planowany budynek nie przesłania budynku skarżącej w sposób naruszający wymogi z § 13 rozporządzenia.
Zapewniony jest dostęp do światła dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku skarżącej w stopniu wymaganym przepisami § 57 i § 60 s.8-9). Odległość 5 miejsc postojowych od granicy działki, tj. 5,70 m, spełnia wymagania § 18 i 19 rozporządzenia. Odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie narusza § 23. Spełnione są wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, o jakich mowa w § 271-273.
Podnoszone przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego okoliczności, tj. zwiększony ruchu pojazdów oraz hałas i inne uciążliwości w okresie budowy nie należą do przesłanek uznania, że nieruchomość dotknięta tymi uciążliwościami jest położona w obszarze oddziaływania obiektu.
Niezależnie od tego, w ślad Sądem pierwszej instancji, podkreślić warto, że Ekspertyza przedłożona przez skarżącą w związku z przesłanką wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy stanu technicznego budynku skarżącej w związku z drganiami wywołanymi ciężkim transportem materiałów budowlanych na potrzeby budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Z. [...], a więc innej inwestycji, niż budowa będąca przedmiotem niniejszej sprawy.
Nawiązując do okoliczności podniesionych w opisie naruszenia omawianego zarzutu najpierw odnotować należy, że jak wynika z poprzedzających rozważań, "dopływ światła dziennego" był przedmiotem sprawdzenia w ramach badania projektu budowlanego.
Natomiast podniesione w pozostałej części opisu naruszenia negatywne oddziaływanie obiektu w postaci m.in. hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych albo zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienia lub ograniczenia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, nie zostały w jakimkolwiek zakresie powiązane ze stosownymi przepisami prawa w zakresie warunków technicznych. Niezależnie od braku wskazania takich przepisów, zauważyć należy, że skarżąca nie podjęła nawet próby rzeczowego wykazania, że tego rodzaju negatywne oddziaływanie w związku z obiektem będącym przedmiotem pozwolenia na budowę, może mieć miejsce.
Odnosząc się do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej, stwierdzić najpierw trzeba, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego podlega weryfikacji organu na zasadach przewidzianych w art. 35 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Według zaś art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ jest uprawniony do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego został znacznie ograniczony. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie uchylenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ust. 2 komentowanego przepisu, który uprawniał (nie zobowiązywał) organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego.
Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono natomiast zasadę, zgodnie z którą, odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) – patrz: Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 7 do art. 35; orzecznictwo sądów administracyjnych: w tym m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/19).
Nie można w niektórych przypadkach wykluczyć dokonania przez organ weryfikacji projektu budowlanego w odniesieniu do oczywistych omyłek, niejasności, czy nawet oczywistych nieprawidłowości merytorycznych ustaleń i rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, mających charakter techniczny. Wszak organy administracji architektoniczno-budowlanej są organami specjalistycznymi powołanymi do rozstrzygania spraw z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego. Co do zasady jednak, organy opierają się w tym zakresie na oświadczeniu o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
W skardze kasacyjnej nie wykazano aby projekt budowlany zawierał we wskazanym zakresie wady dyskwalifikujące ocenę o zgodności rozwiązań projektowych z przepisami techniczno-budowlanymi. Brak stosownej inicjatywy dowodowej ze strony skarżącej oraz związanie stanowiskiem projektanta oznaczały brak obowiązku prowadzenia przez organy dochodzenia z urzędu, czy wątpliwości skarżącej co do negatywnego, niedopuszczalnego oddziaływania, mogą prowadzić do podważenia stanowiska o zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi.
Skarżąca nie podważyła również ustalenia, że inwestycja nie narusza innych przepisów odrębnych, w tym przepisów z zakresu ochrony środowiska.
Należy także podzielić zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym Sąd, akceptując stanowisko organów uznał, że projektowana inwestycja nie ogranicza w jakikolwiek sposób możliwości zagospodarowania i korzystania przez skarżącą ze swojej nieruchomości.
Przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi, z punktu widzenia prawa cywilnego, o jakiekolwiek ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, o jakich mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego. Jak zauważono w orzecznictwie, przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z definicji zawartej w tym przepisie wynika, iż chodzi w niej o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania tych "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego. Ograniczenie to nie może być natomiast następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tzw. "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2011/11).
Takie skutki funkcjonowania obiektu, w tym przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak wzmożony ruch samochodowy i związany z tym hałas, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych (patrz: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1193/22).
Należy zgodzić się z tezą, według której, art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zakłada ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Wyznaczenie takiego obszaru następuje z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II OSK 112/21).
Jak wynika z poprzedzających rozważań, wszystkie te istotne okoliczności zostały przez organy ustalone. Podsumowując te część rozważań odnoszących się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że nie doszło w tej mierze do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Powtórzenie w opisie naruszenia oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treści przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie oznacza, że okoliczności te nie zostały zbadane. Nie są skuteczne próby podważenia projektu budowlanego i jego oceny bez przytoczenia argumentacji uprawdopodabniającej zarzuty oraz nawiązania do stosownych, konkretnych przepisów odrębnych, które zostały naruszone. Podkreślić można, że nie chodzi przecież o formalne wskazanie w postępowaniu administracyjnym jednostki redakcyjnej określonego aktu normatywnego, w tym przypadku rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ale chociażby nawiązanie do istniejącej według strony normy, prawnej, która świadczy o posiadaniu przezeń interesu prawnego.
Nie są także skuteczne zarzuty w zakresie w jakim odnoszą się do uciążliwości w trakcie budowy, a także okoliczności podnoszących uciążliwości faktyczne związane z funkcjonowaniem nowego obiektu.
Konieczne jest nadto odniesienie się do argumentacji skargi kasacyjnej, zgodnie z którą, przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje.
Posiadanie przez skarżącą legitymacji strony było przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach wznowienia postępowania. Jest to rezultat szczególnego wymogu badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., polegającego na konieczności wznowienia postępowania i prowadzenia postępowania w zakresie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., po uprzednim wznowieniu. Na etapie procedury uruchomionej postanowieniem o wznowieniu, możliwe jest zatem zbadanie merytoryczne, czy wnioskującej przysługiwał status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (patrz m.in. Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", LEX/el.2024, pkt I.4 do art. 149). Nie jest zatem konieczne uchylenie decyzji dotychczasowej w celu zbadania istnienia interesu prawnego wnioskodawcy postępowania wznowieniowego.
Niezależnie od tego stwierdzić należy, że w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym ustalono nie tylko brak naruszenia interesu prawnego skarżącej, ale także brak oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ustalenie to było oparte na analizie projektu budowlanego.
W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Nie ma także podstaw do przyjęcia, że organy naruszyły zasadę sformułowaną w art. 8 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby skonkretyzowania tego zarzutu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.