Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 189/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 20 grudnia 2017 r. nr...w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie Z. w B. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dale k.p.a.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak jest interesu społecznego Stowarzyszenia w działaniu obejmującym wystąpienie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy dla obiektu mającego znaczenie dla warunków życia całej społeczności lokalnej,
- 2. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a., który stwierdził, że wszczęcie postępowania na wniosek stowarzyszenia nie przyczyni się do zwiększenia transparentności postępowania oraz, że istnienie wielu samowoli budowlanych, według organu, nie narusza norm zagospodarowania przestrzennego, a te okoliczności nie stanowią interesu społecznego w prowadzeniu postępowania na wniosek stowarzyszenia, którego członków stanowią wszyscy właściciele nieruchomości sąsiadujących z nielegalną inwestycją. Więcej właścicieli już w tej okolicy nie ma. Społeczność tę stanowi kilka domów (zob. mapa),
- 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nakazanie organowi badanie daty dostarczenia przesyłki, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru przesyłki z pieczątką poczty "P.", która to poczta (oprócz innych czynnych również w niedzielę w P.) czynna jest całodobowo również w święta i wszelkie dni wolne od pracy,
- 4. art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej, która nie jest spójna z poprzednio wydanym w sprawie wyrokiem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania R. G., R. G., R. G. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz.1842) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na skutki epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 31 § 1 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił w sposób właściwy ocenę prawną i wskazania zawarte w poprzednim wyroku z 6 kwietnia 2017 r. sygn. IV SA/Po 157/17, stosownie do wymogów art. 153 p.p.s.a. Przedstawiona bowiem wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. w uzasadnieniu wyroku, jak też wnioskowanie Sądu na etapie subsumcji, spójne są z oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym wyroku.
Odnosząc się na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. do interesu społecznego, jako przesłanki mogącej przemawiać za uwzględnieniem wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie przedmiotowego postępowania nieważnościowego, Sąd Wojewódzki trafnie nawiązał do ukształtowanego w orzecznictwie poglądu dotyczącego interpretacji tego przepisu.
Mianowicie zaznaczył, że organizacja społeczna w sprawach dotyczących innego podmiotu musi działać w interesie społecznym, w ramach wyznaczanych celów statutowych. Przez interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Organizacja społeczna nie może jednak dla realizacji celów statutowych powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu będzie służył jedynie zaspokajaniu jej własnego interesu. Sąd Wojewódzki słusznie zaznaczył, że pojęcie interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego nie powinno być ograniczone tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów.
Jak wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Przyjmuje się także, że warunek ten nie jest spełniony w sytuacji, gdy inicjatywa skarżącej organizacji społecznej jest kontynuacją wcześniejszych osobistych działań członków tej organizacji, a więc w gruncie rzeczy inicjatywa została podjęta w celu ochrony ich (indywidualnych) interesów faktycznych, a nie interesu społecznego (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014).
W kontekście przytoczonych uwag istotne znaczenie miały ustalenia powołane przez Sąd Wojewódzki, świadczące o tym, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 17 maja 2012 r. służy zasadniczo interesowi samych członków Stowarzyszenia, natomiast brak było podstaw do stwierdzenia istnienia interesu społecznego.
Trudno w okolicznościach niniejszej sprawy nie dostrzec związku pomiędzy faktem zainicjowania przez Stowarzyszenie postępowania nadzwyczajnego wnioskiem z 30 października 2015 r., a wcześniejszą bezskuteczną próbą dwojga członków tego Stowarzyszenia wzruszenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 kwietnia 2015 r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 17 maja 2012 r. wszczęte na wniosek J. C. i G. W., a skarga ich została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 października 2015 r., II SA/Po 608/15, w którym przyjęto, że skarżący nie mają przymiotu strony w tej sprawie. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło powołanych we wniosku okoliczności, mianowicie tego, że przedmiotowa sprawa budzi zainteresowanie i zaniepokojenie społeczności lokalnej.
Nie sposób przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że skoro wszyscy właściciele nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową inwestycją są członkami Stowarzyszenia, to należy ich postrzegać jako lokalną społeczność reprezentującą interes społeczny. Przyjąć raczej należy, że jeżeli sprawa warunków zabudowy spornego obiektu miałaby istotne znaczenie dla interesu społecznego związanego z ochroną ładu przestrzennego, to wiązałaby się z aktywnością większej grupy mieszkańców, a nie tylko właścicieli kilku domów położonych przy jednej ulicy.
Uprawnione było zatem wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu nie wynika, aby sporna inwestycja stanowiła problem lokalny, a jednocześnie nie można wykluczyć, że działania Stowarzyszenia zmierzają w istocie do ochrony partykularnych interesów niektórych jego członków.
Nie bez znaczenia była również argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że powoływany przez Stowarzyszenie fakt istnienia samowoli budowlanej na oznaczonej nieruchomości, której dotyczy kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy, stanowi asumpt do zainicjowania właściwego postępowania przed organami nadzoru budowlanego.
W takim stanie sprawy akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego, że Stowarzyszenie nie wykazało, aby za jego żądaniem wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego przemawiał interes społeczny, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a.
W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut z punktu drugiego petitum skargi kasacyjnej, przy czym zauważyć należy, że Sąd Wojewódzki nie mógł naruszyć "art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie", gdyż podjął rozstrzygniecie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Trafnie natomiast zakwestionowano w skardze kasacyjnej wskazanie Sądu Wojewódzkiego co do potrzeby sprawdzenia przez Kolegium, czy wniosek Stowarzyszenia o ponowne rozpoznanie sprawy został wniesiony w ustawowym siedmiodniowym terminie. W szczególności niezasadnie Sąd Wojewódzki powziął wątpliwość, co do daty doręczenia skarżącemu postanowienia w dniu 30 lipca 2017 r., skoro data ta potwierdzona została na urzędowym druku stemplem Poczty Polskiej P., a faktem notoryjnie znanym jest funkcjonowanie wyznaczonych placówek całodobowo we wszystkie dni tygodnia, co potwierdził pełnomocnik wydrukiem dołączonym do skargi kasacyjnej.
Nadto w aktach administracyjnych znajduje się Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia wskazujące, że doręczenie drogą elektroniczną wniosku Stowarzyszenia nastąpiło 7 sierpnia 2017 r., a więc z zachowaniem terminu ustawowego. Rację ma więc pełnomocnik, że Sąd nie dokonał właściwej analizy akt. Wskazana okoliczność nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem po pierwsze – Sąd Wojewódzki nie przesądził kwestii terminowości złożonego wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpoznanie sprawy; po drugie – zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia był brak stanowiska organu, co do zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, co stanowiło naruszenie wytycznych sformułowanych w poprzednim wyroku z 6 kwietnia 2017 r.
Z tych wszystkich względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a.