Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1592/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. przez błędne uznanie, że Prezydentowi [...], reprezentowanemu przez Zastępcę Dyrektora Biura [...], przysługuje status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie P. J. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku o funkcji socjalno-warsztatowej na funkcję usług handlu wraz z przebudową przy ul. [...] w W. na dz. ew. nr [...] obr. [...]. (dalej: inwestycja) w sytuacji, gdy wskazany powyżej organ decyzją z [...] lutego 2018 r., Nr [...], zatwierdził zgodnie z wnioskiem projekt budowlany i udzielił pozwolenia na użytkowanie,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że prawo własności przysługujące miastu [...] do nieruchomości objętych inwestycją oraz nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji jest odrębną okolicznością kreującą interes prawny miasta [...] w sytuacji gdy Prezydent [...], jako organ gospodarujący mieniem tego podmiotu, jest zarazem organem wydającym decyzję w przedmiocie inwestycji,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. przez błędne uznanie, że skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania.
Wobec powyższego na podstawie art. 176 § 2 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 203 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie skargi poza rozprawą (zrzeczono się rozprawy) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istota problemu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ, który na podstawie przepisów prawa materialnego wykonuje władztwo wobec innych podmiotów poprzez rozstrzyganie o ich prawach lub obowiązkach (imperium), może być równocześnie stroną takiego postępowania z uwagi na wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego (dominium). Rozstrzygnięcie tego zagadnienia budziło wiele kontrowersji zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, jak i w literaturze przedmiotu. Według skarżącego kasacyjnie organu, spór ten ostatecznie zakończył się po podjęciu przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 19 maja 2003 r. uchwały, w której zasygnalizowano, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego.
Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Według skarżącego kasacyjnie organu, gdy jednostka samorządu terytorialnego w danym postępowaniu administracyjnym wykonuje władztwo publiczne wobec innych podmiotów, poprzez rozstrzyganie o ich prawach lub obowiązkach, wówczas ta jednostka nie staje się stroną tego postępowania administracyjnego, pomimo że wydana przez nią decyzja może wywoływać skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego może służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Rozstrzygając sprawy indywidualne w formie decyzji organ jednostki samorządu terytorialnego realizuje bowiem władztwo publiczne i działa jako organ administracji publicznej, będąc tym samym zobowiązany do przestrzegania prawa i realizowania interesu wspólnoty.
W konsekwencji powyższego organ jednostki samorządu terytorialnego, powołany ustawowo lub w drodze porozumienia do rozstrzygania w określonej sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, nie może korzystać jednocześnie z uprawnień strony w tej sprawie, skoro w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie.
W konsekwencji, zaakceptowanie stanowiska Sadu I instancji prowadziłoby do zrównania tożsamości podmiotu orzekającego i skarżącego, w efekcie czego na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego stronami przeciwstawnymi sobie mogłyby być dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Takie mieszanie ról procesowych byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa.
Powyższego zapatrywania w żaden sposób nie może zmieniać to, że w sferze imperium organem właściwym jest starosta, natomiast w sferze dominium Prezydent [...]. W tej mierze wypada zauważyć, że zgodnie z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym funkcję starosty pełni prezydent miasta, natomiast miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Tym samym dochodzi zatem do sprzężenia kompetencji obu organów i przekazania ich Prezydentowi [...], który realizuje zadania zarówno starosty, jak i prezydenta miasta.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygniecie sprawy zależy m.in. od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znane jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 października 2019 r., sygn. VII SA/Wa 309/19, na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a., w związku z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, wystąpił o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Sprawa została zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygnaturą II OPS 6/19.
Zgodnie z tym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił się o wyjaśnienie następujących zagadnień prawnych:
- 1. czy powierzenie przez ustawodawcę prezydentowi miasta na prawach powiatu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej o zatwierdzenie inwestorowi, będącemu użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność miasta, projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez miasto na prawach powiatu jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, w szczególności zaś w sytuacji, gdy miasto w takim postępowaniu reprezentowane jest nie przez prezydenta miasta, ale przez własną jednostką organizacyjną, działającą na podstawie statutu, uchwalonego przez radę miasta w sprawie powołania takiej jednostki budżetowej; a w konsekwencji
- 2. czy prawo do sądu, po pierwsze wywodzone przez miasto na prawach powiatu z uprawnień majątkowych gminy, a nie z działania w sferze imperium, a po drugie w sytuacji gdy ochrony w postępowaniu sądowym żąda osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji nie przesądza o konieczności przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej na żądanie miasta, jako właściciela nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja lub działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, a także
- 3. jaka jest podstawa prawna wykluczenia z udziału w sprawie lub niedopuszczalności wniesienia odwołania przez miasto na prawach powiatu w sytuacji, opisanej w pkt 1 powyżej i jaka jest podstawa prawna do odmówienia miastu na prawach powiatu ochrony sądowej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji opisanej w pkt 2 powyżej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność ta stanowi podstawę do zawieszenia postępowania sądowego w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem uchwały siedmiu sędziów ma być kwestia dotycząca legitymacji procesowej miasta na prawach powiatu ustawowo właściwego do wydania decyzji w sprawie indywidualnej o zatwierdzenie inwestorowi projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji kiedy miasto jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja lub nieruchomość należąca do miasta znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3181/19, LEX nr 2756576). Rozważenie powyższej kwestii pozwoliłoby na jednoznaczne rozstrzygnięcie zasadności odrzucenia skargi wniesionej przez miasto [...], które stanowi istotę złożonej w rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjnej.
Rozstrzygnięcie tej kwestii stanowi podstawę do oceny słuszności zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1592/18.
Wzgląd na jednolitość wykładni przepisów prawa, których stosowanie jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, uzasadnia zawieszenie postępowania w rozpoznawanej sprawie do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. II OPS 6/19.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.