Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 września 2005 r., II SA/Kr 2055/03 oddalił skargę J. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2001 r. Państwowy Inspektor Sanitarny w O. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J. M. choroby zawodowej - przewlekłego zatrucia substancjami chemicznymi wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lipca 2001 r. W uzasadnieniu wskazano, że strona w okresie 16 luty 1977 r. - 31 sierpnia 1995 r. zatrudniona była w Kopalni Węgla Kamiennego "B." w B. na stanowisku wartownika straży przemysłowej. W czasie pracy narażona była na pył unoszący się z placu manewrowego oraz gazy spalinowe silników zawierające m. in. tlenki azotu, dwutlenek siarki, tlenek węgla, benzo(a)piren, ołów. Na stanowisku wartownika nie przeprowadzano badań środowiskowych aż do 28 grudnia 2000 r. Wyniki tych badań nie wykazały narażenia zawodowego, a jedynie kontakt z tymi czynnikami szkodliwymi środowiska pracy. Strona w okresie 24 lipca - 24 października 2000 r. była badana w Małopolskim Ośrodku Medycyny Pracy w Krakowie, ich wynikiem było orzeczenie lekarskie z 10 listopada 2000 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przewlekłego zatrucia związkami ołowiu i tlenkiem węgla. Rozpoznano u niej za to leukopenię niezawodową. Stwierdzono, że wykonane badania oraz analiza narażenia zawodowego nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Strona w dniach 14 luty - 23 luty 2001 r. była badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu. Wydane w ich wyniku orzeczenie lekarskie z 5 marca 2001 r. wskazywało na brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Ustalono, że brak jest przekonywujących dowodów do stwierdzenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zgłaszanymi przez stronę dolegliwościami i stwierdzoną leukopenią, a pracą zawodową. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2002 r. II SA/Kr 2352/01 uchylił decyzje organów obu instancji z powodu niedostatków ich uzasadnienia w zakresie poczynionych ustaleń dotyczących narażenia zawodowego oraz lakoniczności wydanych w sprawie opinii lekarskich.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. wydaną na podstawie art. 5 punkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. z 2002 r. nr 132, poz. 1115) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] marca 2003 r., którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej przewlekłego zatrucia substancjami chemicznymi oraz następstw tych zatruć wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tych decyzji przeprowadzono dowody z przesłuchania 2 świadków oraz samej strony. Wynika z nich, iż do 1993 występowało większe nasilenie przejeżdżających samochodów. Zdaniem organów, nie zmienia to oceny narażenia zawodowego, skoro badania środowiskowe wykazały stężenie kilkakrotnie niższe niż NDS lub poniżej oznaczalności metody. Także Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy w Krakowie, a następnie Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu nie znalazły podstaw do zmiany swoich orzeczeń, jednak w sposób znacznie szerszy, niż poprzednio, uzasadniając swoje stanowisko.
W skardze do Sądu J. M. zarzuciła sprzeczność ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a zwłaszcza bezzasadne stwierdzenie, że jej stan zdrowia nie wykazuje zmian o charakterze psychologiczno-neurologicznym. Zarzuciła także dowolność oceny czy powinna być poddana badaniu szpiku kostnego, podczas, gdy poprzednie badanie odbyło się przed 6 laty. Uznała, że badania stopnia natężenia czynników szkodliwych prowadzone w 2000 r. są już niemiarodajne, bo w okresie, gdy pracowała przy bramie oczekiwało tam znacznie więcej pojazdów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku oddalającego skargę, uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. W sprawie bezsporne jest istnienie w środowisku pracy czynników szkodliwych narażających na powstanie choroby zawodowej, natomiast dwukrotne badania lekarskie nie wykazały istnienia schorzeń wymienionych w wykazie chorób zawodowych. Mimo uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wielkości narażenia na czynniki szkodliwe podtrzymane zostały orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej. Nie znaleziono podstaw do poszerzania czy powtarzania diagnostyki lekarskiej, a jedynie szerzej uzasadniono orzeczenia lekarskie. Uznano, że w sprawie nie była potrzebna konsultacja hematologiczna, bowiem rozpatrywanie czy rozpoznana u skarżącej leukopenia może być skutkiem narażenia na czynniki toksyczne zawarte w spalinach leży w kompetencji medycyny przemysłowej i toksykologii. Narażenie zawodowe skarżącej nie mogło spowodować leukopenii. Przytaczając obszerne fragmenty uzasadnienia orzeczeń lekarskich Sąd uznał, że orzeczenia te są wewnętrznie spójne, jasne i wyczerpujące. Dlatego prawidłowo postąpiły organy administracji odmawiając uznania rozpoznanego u skarżącej schorzenia za chorobę zawodową. Charakter stwierdzonych u skarżącej zmian wskazuje na inną niż zawodowa etiologię schorzenia. Za bezzasadne uznano zarzuty skargi dotyczące braku konsultacji z hematologiem oraz braku ponownych badań szpiku kostnego.
Za bezzasadny uznano zarzut skargi dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego odnośnie narażenia, ze względu na oparcie decyzji o badania w tym zakresie przeprowadzone w 2000 r.. Fakt narażenia był bowiem bezsporny, a organy administracji przeprowadziły w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe - przesłuchanie świadków i strony, chociaż wadliwie w decyzji nie zamieszczono odrębnej ich oceny, ale uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej J. M. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:
- naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, poprzez ustalenie, iż bark jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej;
- naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie, pominięcie słusznego interesu skarżącej oraz dowodów z przesłuchania strony, świadków, opinii psychologicznej, dopuszczenie dowodów z wadliwie sporządzonych opinii biegłych, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie o kosztach postępowania w tym związanych z działaniem na podstawie przepisów o prawie pomocy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracji dopuściły w sprawie dowody z wadliwych opinii medycznych, które nie zostały zweryfikowane pod względem spójności i rzetelności ich sporządzenia, spójności wyników czy logiki wywodów opiniujących. W opiniach Instytutu Medycyny Pracy w Sosnowcu oraz Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w Krakowie poza szczątkowym przedstawieniem stanu faktycznego sprawy oraz stanowczym wnioskiem końcowym nie występują podstawowe elementy rzetelnej opinii. Brak w nich zwłaszcza szczegółowej argumentacji uzasadniającej sformułowanie wniosków końcowych. Opinie te nie dają możliwości jakiejkolwiek polemiki z nimi innym fachowcom. Podniesiono, że w sprawie niezbędna była konsultacja hematologiczna, bowiem hematolog, jako lekarz zajmujący się chorobami krwi, a taką jest leukopenia byłby w sprawie pożądany. Opinie medyczne są wadliwe, nie zawierają bowiem uzasadnienia wniosków końcowych. Brak jest też wyników konsultacji z Krajowym Specjalistą z zakresu toksykologii. Skarżąca uważa, że opinia z badań środowiskowych z 28 grudnia 2000 r. jest w sprawie nieprzydatna ze względu na różnice w warunkach, w jaki wykonano badanie w stosunku do warunków, w których pracowała skarżąca, kiedy to ruch pojazdów był dużo większy, a ponadto nie było w tym czasie ograniczeń w zakresie wydalanych spalin. Nie wskazano przy tym warunków, w jakich badania wykonano np. ilości aut. Tych uchybień nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwracając także uwagi na brak zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie, a także jego należytej oceny. Organy działały sprzecznie z zasada uwzględniania z urzędu słusznego interesu strony nie uwzględniając jej wniosku o konsultację hematologiczną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada tym wymaganiom. W podniesionym zarzucie naruszenia prawa materialnego nie wskazano, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnie czy też niewłaściwe zastosowanie.
W orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenia prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy o naruszenie przepisów p.p.s.a., czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK63/05 (sentencja ogłoszona w Dz.U. nr 170, poz. 1224). Gdyby przyjąć dopuszczalność postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszania przepisów postępowania administracyjnego, tak jak uczyniono to w rozpoznawanej sprawie, to i tak zarzut taki uznać należy za nietrafny. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 84 k.p.a. powtarza w istocie zarzuty podniesione w skardze do Sądu I instancji. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób trafny wykazał, że podniesione zarzuty są nietrafne. Organy administracji prowadząc postępowanie w sprawie, w konsekwencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2002 r., II SA/Kr 2352/01, przeprowadziły postępowanie administracyjne w sposób rzetelny i wyczerpujący, zbierając cały dostępny w sprawie materiał dowodowy. Przesłuchano 2 świadków, a także samą skarżącą. Jest rzeczą niewątpliwą, że przeprowadzone w 2000 r. badania środowiskowe, dotyczyły innego okresu niż ten, w którym pracowała skarżąca. Skoro jednak, wyniki badań środowiskowych wskazują na stężenie kilkakrotnie niższe od NDS lub poniżej oznaczalności metody, to biorąc pod uwagę większy niegdyś ruch samochodów w okolicach miejsca pracy skarżącej, nie mogło to mieć znaczenia dla oceny narażenia zawodowego. W dodatkowej opinii z 6 marca 2003 r. Małopolskiego Ośrodka Medycyny Pracy w Krakowie wyraźnie stwierdzono, że okoliczność, iż skarżąca w czasie pracy zawodowej eksponowana była na związki ołowiu, tlenek węgla i inne substancje toksyczne nie może mieć żadnego wpływu na stwierdzona u niej chorobę. "Zgodnie z wiedzą medyczną i doświadczeniem z zakresu zatruć przewlekłych, wyżej wymienione narażenie nie ma związku przyczynowo skutkowego ze stwierdzoną leukopenią - schorzenie nie jest indukowane przez substancje chemiczne". Podzielić trzeba konstatację Sądu I instancji, że nie każde stwierdzone u pacjenta schorzenie jest choroba zawodową, przepisy wymagają dodatkowo, by było ono spowodowane czynnikami szkodliwymi występującymi w środowisku pracy. Tymczasem w niniejszej sprawie charakter stwierdzonych u skarżącej zmian wskazuje na inną niż zawodowa etiologię schorzenia. W tej sytuacji podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego są chybione. Opinie lekarskie spełniają wszelkie wymagania opinii biegłego z art. 84 § 1 k.p.a.. Przeprowadzanie w tych warunkach dodatkowo konsultacji hematologicznej było w rozpoznawanej sprawie zbędne - a w jej nieprzeprowadzeniu skarżąca upatrywała naruszenia art. 7 k.p.a.
Zarzut naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), nie ma usprawidliwionych podstaw. Skarżąca formułując ten zarzut stwierdziła, że naruszenie to nastąpiło "przez ustalenie, że brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej". W uzasadnieniu zaś swojej skargi do tego zarzutu w ogóle się nie odnosi, obszernie za to kwestionując ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skoro zarzuty naruszenia prawa procesowego nie posiadały usprawiedliwionych podstaw, to dla dokonania oceny czy zostało naruszone prawo materialne istotny jest stan faktyczny, który był podstawą wydania zaskarżonego wyroku. Przepis § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi: "Za choroby zawodowe uważa się określone w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy". Skoro nie podważono ustaleń stanu faktycznego sprawy, z których wynika, że stwierdzona u skarżącej choroba nie jest chorobą zawodową, gdyż nie została wywołana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy to zarzut ten jest całkowicie nietrafny.
Mając na uwadze podniesione wyżej wzgledy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 19 i § 2 ust. 3 rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).