Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie nadzoru sanitarnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 3 lipca 2012 r. w trakcie przeprowadzonej kontroli sanitarnej ujawniono wprowadzanie do obrotu produktów o nieznanym składzie i działaniu o nazwach: Śruba Imitacja, Śruba, Kapsel Imitacja, Kapsel Max Imitacja, Plastikowy Ludzik Imitacja. Na oznakowaniu produktów nie zostały podane informacje dotyczące składu. Decyzją z [...] lipca 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Katowicach wstrzymał wprowadzania do obrotu wskazanych produktów i jednocześnie zadecydował o konieczności przeprowadzenia badań produktów, w celu uzyskania oceny na temat ich bezpieczeństwa. Jako podstawę wskazał art. 27 c ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 – dalej jako "ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej").
Pobrane próbki zostały przekazane do badania przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie - Narodowe Laboratorium Kontroli Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Badania przeprowadzono w dniach od 10 lipca 2012 r. do 26 lipca 2012 r. W ich wyniku stwierdzono, że produkty zawierają substancje kontrolowane przez ustawę z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012 r., poz. 124 – dalej jako "ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii"). Substancje te wykazują działanie psychoaktywne, a produkty zawierające te substancje mogą być zakwalifikowane jako środki zastępcze, mogące stwarzać zagrożenie dla zdrowia życia i ludzi.
Za przeprowadzone badania Narodowy Instytut Leków w Warszawie wystawił fakturę VAT na kwotę 3075,00 zł brutto i doręczył ją, jako zleceniodawcy, organowi I instancji.
Decyzją z [...] września 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Katowicach obciążył skarżącego kosztami badań pobranych w dniu kontroli sanitarnej, próbek produktów na kwotę 3075,00 zł. Organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 27 c ust. 4 oraz art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, koszty badań ponosi strona, która spowodowała ich powstanie.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z [...] listopada 2012 r. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawdopodabnia, że produkty udostępniane osobom trzecim w obiekcie miejscu kontroli stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Organ odwoławczy podkreślił, że w dniu kontroli sprzedawczyni przedłożyła kserokopię sprawozdania z badań produktów o nazwie Plastikowy Ludzik, Kapsel, która opatrzona była imieniem i nazwiskiem osoby przeprowadzającej badania, brak było jednak daty przeprowadzania badań i nazwy laboratorium. Do kserokopii z badań dołączone zostało pismo kancelarii notarialnej, poświadczające zgodność kserokopii z oryginałem dokumentu, w którym jednak nie wskazano jakiego dokumentu dotyczy. Państwowy Inspektor Sanitarny w Katowicach uznał, że kserokopia z badań nie może być dokumentem w sprawie i nie została ona załączona do protokołu kontroli.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z [...] lipca 2012 r. wstrzymującej wprowadzenie produktów do obrotu, nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, co powoduje, że wniesione 23 lipca 2012 r. przez skarżącego odwołanie nie wstrzymywało jej wykonalności.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił stan prawny sprawy. Wskazał między innymi, że art. 44 b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Środek zastępczy to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej czy też w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych (art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).
Natomiast wprowadzanie do obrotu to udostępnianie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych (art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). W przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27 c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organ I instancji uzyskał 13 czerwca 2012 r. z Wydziału do Spraw Walki Przestępczością Narkotykową Komendy Miejskiej Policji w Katowicach informację, że w sklepie prowadzonym przez skarżącego może dochodzić do sprzedaży substancji zwanych "dopalaczami". Przeprowadzone badania laboratoryjne jednoznacznie zidentyfikowały w badanych próbkach produktów substancje kontrolowane przez ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii, tj. JWH-019 oraz analogi strukturalne substancji wymienionych w załączniku do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii takie jak: UR-144, AM-2201 i pochodne, MAM-2201 i pochodne, etkatynon, JWH- 022, 2-DPMP, MPP. Substancje te wykazują działanie psychoaktywne, a produkty zawierające te substancje mogą być zakwalifikowane jako środki zastępcze mogące stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Za przeprowadzone badania Narodowy Instytut Leków wystawił fakturę na kwotę 3075,00 zł.
W ocenie Sądu I instancji, uprawniało to Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Katowicach do wstrzymania wprowadzania do obrotu oraz zatrzymania produktów, ponieważ istniało uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Zatrzymanie nastąpiło na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy. Decyzji w tym przedmiocie z [...] lipca 2012 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. To z kolei uprawniało organ do obciążenia skarżącego kosztami badań pobranych w dniu kontroli sanitarnej próbek produktów.
Zdaniem Sądu I instancji, zgodna z prawem była również decyzja organu odwoławczego. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadniły wydane przez siebie decyzje przedstawiając stan faktyczny i prawny oraz przywołując stosowne regulacje prawne. Zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi spowodowane było podejrzeniem występowania w sprzedawanych przez skarżącego produktach substancji psychoaktywnych, co zostało stwierdzone jednoznacznie przeprowadzonymi później badaniami.
Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 27 c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ponieważ stwierdzenie uzasadnionego podejrzenia wprowadzania przez skarżącego do obrotu produktów zawierających substancje psychoaktywne powodowało, że organ zobowiązany był zlecić stosowne badania, za które należało obciążyć skarżącego.
Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu, że decyzja z [...] lipca 2012 r. została wydana przedwcześnie. Podkreślił, że skarga dotyczyła tzw. "decyzji płatniczej", a nie decyzji z [...] lipca 2012 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, brak wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organy obu instancji.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz od organu niezbędnych kosztów postępowania poniesionych w postępowaniu w I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa prawnego za obie instancje według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zarzut ten jest chybiony, ale także niewłaściwie skonstruowany. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, naruszenie powyższego przepisu miało polegać na niewłaściwej ocenie stanu faktycznego sprawy, braku wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, braku wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organy obu instancji. Zarzut taki nie może być skutecznie podniesiony w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej.
Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można mówić, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się także do wszystkich zarzutów skarżącego, ale jednocześnie, nie będąc związany granicami tych zarzutów, dokonał pełnej analizy stanu prawnego sprawy.
Skarga kasacyjna nie może ograniczyć się do zarzutu naruszenia tylko art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których naruszenia przez organ administracji nie dopatrzył się Sąd I instancji. Jeżeli w skardze kasacyjnej strona powołuje się tylko na zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., to takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, ponieważ nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. W niniejszej sprawie skarżący formułując zarzut kasacyjny ograniczył się jedynie do powołania art. 134 § 1 p.p.s.a. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołał przepisy prawa materialnego, przede wszystkim ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Nie można jednak powołania tych przepisów oceniać jako podstaw kasacyjnych, ponieważ skarżący nie wskazał na czym naruszenie tych przepisów miałoby polegać. Nie można ponadto skutecznie kwestionować naruszenia przepisów prawa materialnego przez zarzut uchybień w ustaleniu stanu faktycznego, a tak właśnie został sformułowany zarzut kasacyjny w niniejszej sprawie.
Skarżący wskazał ponadto, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 k.p.a., przy czym w przypadku drugiego z przepisów skarżący nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej. Przepisy te nie zostały powołane w podstawie kasacyjnej, lecz dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak pozwalało to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę tego zarzutu. Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadniły wydane przez siebie decyzje przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy. Zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi spowodowane było podejrzeniem występowania w sprzedawanych przez skarżącego produktach substancji psychoaktywnych, co zostało jednoznacznie stwierdzone przeprowadzonymi badaniami. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela. Zarzuty skarżącego odnoszą się przede wszystkim do legalności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z [...] lipca 2012 r., która nie była przedmiotem oceny w tym postępowaniu.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.