Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1425/11 oddalił skargę D. W. oraz M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Starosta Trzebnicki decyzją nr [...] z [...] czerwca 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. Z., E. Z. oraz B. Z. pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości płynne do obsługi domu jednorodzinnego na działce nr [...] w N. Decyzja ta nie została doręczona skarżącym. Skarżący w licznych pismach domagali się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2009 r.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...] marca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Trzebnickiego z [...] czerwca 2009 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ administracji uznał, iż skarżący byli stroną postępowania, w którym Starosta Trzebnicki wydał decyzję z [...] czerwca 2009 r. oraz że decyzja ta nie jest dotknięta żadną wadą powodującą jej nieważność.
Na skutek odwołania skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2010 r. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2010 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ odwoławczy uznał, iż żądanie skarżących powinno być uznane za podanie o wznowienie postępowania.
W dniu 7 czerwca 2010 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo skarżących z 6 czerwca 2010 r., w którym żądali stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2010 r.
Pismem z 15 czerwca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżących do wyjaśnienia żądania zawartego w piśmie z 6 czerwca 2010 r. informując, że decyzją z [...] czerwca 2010 r. decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2010 r. została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na to pismo skarżący pismem z 19 lipca 2010 r. podtrzymali żądnie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2010 r.
W tym stanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2010 r. uznając, że wobec uchylenia decyzji, której dotyczyło żądnie stwierdzenia nieważności, nie może wszcząć i prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.
Na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2010 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2010 r.
Podaniem z 30 października 2010 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r.
Rozpoznając to podanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] października 2010 r., uznając że brak ku temu podstaw.
Na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję z [...] marca 2011 r., którą utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2011 r.
W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący kwestionowali zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2011 r. odwołując się do szeregu wyroków WSA we Wrocławiu związanych z budową zbiornika na nieczystości płynne na działce nr [...] oraz rozbiórką budynku skarżących, w szczególności zarzucając, że wyroki te nie zostały wykonane.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zauważył, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego samego organu z [...] stycznia 2011 r. zostały wydane w postępowaniu nadzorczym, w którym kontrolowano decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r. o utrzymaniu w mocy decyzji tego organu z [...] sierpnia 2010 r., którą z kolei odmówiono wszczęcia na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2010 r. o odmowie stwierdzenia na wniosek skarżących nieważności decyzji Starosty Trzebnickiego z [...] czerwca 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. Z., E. Z. oraz B. Z. pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości płynne do obsługi budynku jednorodzinnego na działce na działce nr [...] w N., oraz że organ administracji w zaskarżonej decyzji wskazał, iż przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2010 r. był brak przedmiotu postępowania w związku z wcześniejszym uchyleniem tej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2010 r.
Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu administracji, że nie narusza prawa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która została już uchylona inną decyzją administracyjną.
W skardze kasacyjnej zarzucono, że wyrok Sądu pierwszej instancji narusza art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 pkt 1 i 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniesiono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego "przekazał sprawy do Sądu bez wykorzystania trybu administracyjnego, który ma pierwszeństwo przed sądowym" i tym naruszono art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Twierdzono, że "strona była pozbawiona prawa do jednej instancji bowiem nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym". Ponadto zarzucono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykonał wyroku wydanego w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 178/04, gdyż "gdyby wyrok Sądu [wykonano] to Starosta Trzebnicki nie mógł by wydać decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] czerwca 2009 r." Dalej podniesiono zarzuty dotyczące tejże decyzji Starosty Trzebnickiego, decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2010 r. oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r., z których wynika, że zdaniem skarżących należało rozpoznać ich wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2010 r. Ze skargi kasacyjnej wynika też, że zdaniem skarżących decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego są nieważne, gdyż nie są opatrzone okrągłą pieczęcią organu administracji.
W końcu ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżący wnoszą o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewody Dolnośląskiego oraz Starosty Trzebnickiego, a także wyroku Sądu pierwszej instancji.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, czyli w granicach tego co w skardze kasacyjnej, w ramach jej podstaw, uzasadnienia i wniosków, zostało przytoczone. Mając to na uwadze należy zauważyć, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie odniesiono się w żaden sposób do tego co było podstawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Otóż Sąd ten zaaprobował stanowisko organu administracji, że nie narusza prawa decyzja administracyjna, którą odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która została już uchylona w wyniku rozpoznania odwołania. Tego zagadnienia we wniesionej skardze kasacyjnej się nie porusza i z tego powodu jest ona niezasadna.
Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej ani ogólnie, ani tym bardziej szczegółowo nie próbuje się wykazać, że dopuszczalne było prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wcześniej została w wyniku rozpoznania odwołania uchylona. Skarżący nie odnoszą się też do tego, że pismem z 15 czerwca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał ich, aby wyjaśnili swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2010 r. zawarte w piśmie z [...] czerwca 2010 r., zwracając skarżącym uwagę na to, że decyzja ta została już uchylona, oraz do tego, że w piśmie z dnia 19 lipca 2010 r., odpowiadając na wspomniane pismo z 15 czerwca 2010 r., podtrzymali żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2010 r.
Skarżący zamiast odnieść się w skardze kasacyjnej do istotnego w sprawie zagadnienia podnieśli zarzuty, które w rozpoznawanej sprawie nie miały znaczenia. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę skarżących na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która opierała się na sformułowanym wyżej zagadnieniu. Decyzja ta nie odnosiła się do zgodności z prawem ani decyzji Starosty Trzebnickiego z [...] czerwca 2009 r., ani decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2010 r., ani decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r. Odnosiła się ona do zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r. opartej na tezie, według której nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która została już uchylona.
Ze skargi kasacyjnej nie wynika w jaki sposób wydając zaskarżoną decyzję organ administracji naruszył powołane w niej przepisy oraz na czym miałoby polegać naruszenie prawa określone w skardze kasacyjnej jako "przekazanie sprawy do Sądu bez wykorzystania trybu administracyjnego". Nie wyjaśniono też na czym miałby polegać konkretnie zarzut dotyczący tego, że skarżący nie brali bez własnej winy udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżoną decyzję.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 183 § 1 pkt 1 i 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznaje, że jest to oczywista omyłka i chodzi o art. 183 § 2 powołanej ustawy. Rozważając ten zarzut należy zauważyć, że powołane przepisy (art. 183 § 2 pkt 1 i 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) dotyczą nieważności postępowania przed sądem administracyjnym z powodu niedopuszczalności drogi sądowej oraz z powodu pozbawienia strony możności obrony jej praw, zaś w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono z czego miałaby wynikać niedopuszczalność drogi przed sądem administracyjnym oraz w jaki sposób skarżący zostali przed tym sądem pozbawieni możności obrony swych praw.
W skardze kasacyjnej sformułowano także konkretny zarzut odnoszący się do zaskarżonej przed sądem pierwszej instancji decyzji, mianowicie, że nie została ona opatrzona okrągłą pieczęcią urzędową. Formułując ten zarzut nie wskazano żadnych przepisów, które zostałyby w ten sposób naruszone. Zauważyć więc wystarczy, że zaskarżona przed Sądem pierwszej instancji decyzja odpowiada wymogom formalnym określonym w art. 107 § 1 k.p.a.
Rozpoznając sprawę NSA uznał, że pełnomocnik skarżących adw. A. K. została prawidłowo zawiadomiona o rozprawie przed Sądem drugiej instancji w dniu 10 kwietnia 2014 r. Zawiadomienie o rozprawie wysłano na wskazany przez pełnomocnika adres do doręczeń, którym był adres skrytki pocztowej, i mimo umieszczenia w tej skrytce na siedem dni zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym, zawiadomienie o rozprawie nie zostało odebrane. Taki sposób doręczenia pisma sądowego jest w ocenie NSA skuteczny w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1350), który w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma zastosowanie na podstawie art. 65 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Z tych wszystkich względów na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA skargę kasacyjną oddalił.