Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2714/20

Uzasadnienie

1. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 788/20 oddalił skargę A. B. (dalej skarżący) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2019 r. nr [...] odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z [...] lutego 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Ochrony Zabytków Urzędu Miasta K. z [...] lipca 1985 r. stwierdzającej konieczność przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zabytkowego zespołu pałacowo - parkowego [...] w K.. W skład zespołu wchodzi budynek pałacu, oficyny i otaczającego ich parku. Nieruchomość, której własność winna przejść na rzecz Skarbu Państwa objęta jest [...] dz. nr [...] o pow. 29683 m2, dz. nr [...][...] o pow. 118 m2, dz. nr [...] objęta [...] o pow. 4366 m2.
2. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:
3. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) i błędną ocenę zakresu wniosku złożonego przez skarżącego i nieprawidłowe przyjęcie, iż wniosek obejmował stwierdzenie nieważności decyzji, a nie został złożony w celu ponownego rozpatrzenia sprawy oraz pominięcie okoliczności, na podstawie których oparto decyzję z 9 lipca 1985 r., które były fałszywe, gdyż oparte na nieprawdziwej podstawie faktycznej sprawy;
4. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 Kpa, poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy stanowiących o prawdziwości okoliczności będących podstawą wydania decyzji, która następnie faktycznie pozbawiła skarżącego własności zespołu pałacowo - parkowego [...] w K., a także zaniechanie zbadania zasadności wniosku skarżącego o ponowne zbadanie sprawy oraz stwierdzenie nieważności postępowania;
5. 3) art 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 61a § 1 Kpa poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż w sprawie zaistniały uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania;
6. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 145 § 1 Kpa, poprzez odmowę wznowienie postępowania, pomimo iż dowody, na podstawie których podjęto pierwotną decyzję o konieczności przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zespołu pałacowo- parkowego [...] w K. były fałszywe i bezpodstawne, a także pomimo faktu, iż nie wszystkie strony postępowania brały udział w sprawie, a mianowicie brak wezwania do udziału w sprawie L. i M. B., którzy posiadali prawo do dożywotniego użytkowania części zespołu pałacowo- parkowego [...];
7. 5) art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego treść nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania Sądu i przyczyn oddalenia skargi, a w szczególności nie wskazano w sposób wyczerpujący przyczyn odmowy uznania wniosku skarżącego jako wniosku o wznowienie postępowania oraz ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych postanowień oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
4. 4.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
5. 4.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny w zaskarżonym wyroku była niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2012 r., a nie ocena legalności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wydziału Ochrony Zabytków Miasta K. z [...] lipca 1985 r. jak i ocena "odmowy wznowienia postępowania", ponieważ tych kwestii nie dotyczy zaskarżony wyrok. Dlatego też zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 145 § 1 Kpa jest nieusprawiedliwiony. Organ w ogóle nie stosował tego przepisu w niniejszej sprawie.
6. 4.4. Po drugie, wbrew zarzutom naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w z w. z art. 80 Kpa oraz art. 7 w zw. z art. 77 Kpa, kwalifikacja wniosku skarżącego z 17 lipca 2019 r., jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2012 r. nr [...]oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra z [...] lutego 2009 r. wynikała z jednoznacznego stanowiska skarżącego wyrażonego w piśmie z [...] września 2019 r., w którym sprostował treść wniosku z [...] lipca 2019 r. w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
7. 4.5. W związku z tym, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył ww. decyzji ostatecznej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2012 r., należało odmówić wszczęcia postępowania, gdyż postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Istotne znacznie dla sprawy ma bowiem ta okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 3031/12 oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję. Sąd Wojewódzki dokonał merytorycznej kontroli tej decyzji i ocenił jej zgodność z prawem. Odniósł się również do kwestii naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazując, że do niego nie doszło. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 170 Ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, iż dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 262/19). Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, na co słusznie wskazywał także Sąd Wojewódzki i organ, możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już – z wynikiem pozytywnym – zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega wobec tego tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś – fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę jest rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnej. Po wydaniu wyroku oddalającego skargę niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, ponieważ w postępowaniu sądowym sąd badał z urzędu, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Taka sytuacja niedopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Prawidłowo zatem Sąd I instancji oddalił skargę na powołane postanowienie wydane w oparciu o art. 61a Kpa.
8. 4.6. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Jednoznaczny zaś stan faktyczny sprawy pozwalał na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Motywy, które legły u podstaw oddalenia skargi zostały przez Sąd dokładnie wyjaśnione.
9. 4.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjne są zatem niezasadne.
10. 4.8. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.