Uzasadnienie
II OSK 2715 / 12
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. L.– K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 5 maja 2010 r. J. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta Siedlce o nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na działce położonej w S. przy ul. O. Od 2008 r. prowadzone jest przez Prezydenta Miasta Siedlce postępowanie względem P. L. wykorzystującego ww. nieruchomość i obiekty budowlane na niej położone do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na parkowaniu autobusów, ich myciu, serwisowaniu oraz tankowaniu przez przyjeżdżające cysterny z paliwem. Zdaniem skarżących działalność ta wywołuje hałas, wibracje, zanieczyszcza powietrze, glebę i wodę, a także szpeci otoczenie, grozi pożarem lub wybuchem, oddziałuje negatywnie na sąsiadów i nieruchomości sąsiadujące.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydent Miasta Siedlce odmówił wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na ww. działce, ale rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Skarga na decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1750/10).
Ponownie prowadząc postępowanie, w dniu 14 września 2010 r. przeprowadzono oględziny działki położonej przy ul. O. w S. w wyniku, których ustalono, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek garażowy na samochód dostawczy, a teren od bramy wjazdowej do garażu jest utwardzony, zaś pozostała część działki to zieleń.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent Miasta Siedlce odmówił wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Kolejny raz rozpoznając sprawę organ w dniu 9 grudnia 2011 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzono, iż utwardzenie terenu od bramy wjazdowej do budynku garażowego nastąpiło w 1999 r. Od tego czasu parkowane są tu autobusy i busy, średnio 3 pojazdy, a maksymalnie 6 autobusów i 4 busy. Na działce pojazdy nie są myte, tankowane i serwisowane. Parkowane są także autobusy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Siedlce na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 104 K.p.a. odmówił wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na działce położonej w S. przy ul. O., wykorzystywanej aktualnie do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na parkowaniu autobusów, ich myciu, serwisowaniu oraz tankowaniu przez przyjeżdżające cysterny.
Na skutek odwołania G. L. – K. i J. K. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego na przedmiotowej nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania terenu wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powoduje to, iż art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania.
Skargę na powyższą decyzję złożyli G. L. – K. i J. K., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz nieprawidłowości w zastosowaniu prawa materialnego, w szczególności art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż ustalenia faktyczne organu odwoławczego i ich ocena prawna są prawidłowe. Wskazując na treść art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do sytuacji określonych w ust. 2 art.
59. Wydanie zatem na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w przypadku takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, iż wydanie nakazu wnioskowanego przez skarżących może nastąpić jedynie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, kierując się w tym względzie oceną prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1750/10.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalenia faktyczne organów wskazują, że na terenie przedmiotowej nieruchomości parkują m.in. autobusy, dla których urządzenie miejsc postojowych wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 in fine Prawa budowlanego. O ile, zatem na terenie przedmiotowej nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania terenu, to zagospodarowanie wynikające z tej zmiany wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego trafnie organy orzekające uznały, iż art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje zastosowania w sprawie.
Nadto zdaniem Sądu pierwszej instancji, kontrolowaną decyzją nie naruszono art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. L.– K. oraz J. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.,
- 2. "naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów prawa materialnego prawa materialnego, w szczególności art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że prawidłowa wykładnia art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna prowadzić do wniosku, że zarówno w przypadku zmian, o jakich mowa w ust. 1, jak i ust. 2 tego przepisu organ administracji powinien podjąć działania nakazujące przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Odsyłanie skarżących do przepisów Prawa budowlanego jest zupełnie nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną, za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zauważyć przede wszystkim trzeba, iż ani w treści rozpoznawanego zarzutu, ani w jego uzasadnieniu nie wskazano w jakikolwiek sposób, na czym polegało uchybienie przez organy administracyjne ww. przepisom procedury administracyjnej, a przez to, na czym polegała wadliwość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności działań organów. I chociaż ocena Sądu pierwszej instancji na tle wskazanych wyżej przepisów ograniczyła się do stwierdzenia braku ich naruszenia i stwierdzenia, że postępowanie dowodowe uznać należało za wystarczające, spełniające warunki tych przepisów, to jednak podważenie tej oceny mogło nastąpić tylko poprzez precyzyjne wskazanie w skardze kasacyjnej konkretnych okoliczności faktycznych, które świadczyłyby o uchybieniu normom art. 7, art. 77, art. 80, czy art. 107 § 3 K.p.a., a w konsekwencji o wadliwości przeprowadzonej przez Sąd kontroli.
Dla ziszczenia się wymogów konstrukcyjnych podstawy kasacji opartych na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. koniecznym było wykazanie też, iż uchybienie wymienionym normom prawa procesowego miało kwalifikowany, chociaż hipotetyczny wpływ na wynik postępowania, tj. iż mogło mieć ono istoty wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego to jest art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaznaczyć należy, iż kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku można było przeprowadzić jedynie w zakresie wyraźnie wyartykułowanych w kasacji norm, uszczegółowionych w tym przypadku w uzasadnieniu skargi jako art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie trzeba podzielić pogląd przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji, iż ustalenie przez organ administracyjny, że zmiana zagospodarowania działki położonej w S. przy ul. O. w zakresie analizowanym w sprawie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Tym samym wykluczona została możliwość wydania decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konkluzja taka wynika wprost z ust. 2 tej normy, do którego odnosi się ust. 3 art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym to wyraźnie odniesiono się wyłącznie do przypadków zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, prócz wyjątków, które bezspornie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miały miejsca. Jak trafnie stwierdza przy tym Sąd pierwszej instancji przepis art. 59 ust. 3 ww. ustawy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji określonej w ust. 2, a zaprezentowana przez organy administracyjne ocena jest zgodna z zapadłym uprzednio w sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1750/10), a który pozostawał wiążący tak dla organów administracyjnych rozpoznających niniejszą sprawę, jak i sądów rozpoznających środki zaskarżenia od tych rozstrzygnięć (art. 153 P.p.s.a.).
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.