Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 797/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] października 1990 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. S. pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego na dwurodzinny, na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości D., gm. K., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] października 1990 r., nr [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 29 ust. 5 i art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie osobie, która wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z analizy projektu budowlanego wynika, iż na ścianie rozbudowanego budynku mieszkalnego, od strony działki nr ew. [...], zaprojektowano zadaszony balkon o długości 1,30 m. Uwzględniając fakt, iż ściana szczytowa wraz otworami okiennymi i drzwiowymi rozbudowanego budynku mieszkalnego znajduje się na granicy działki nr ew. [...] i [...] należy uznać, że projektowany balkon został zaprojektowany na działce nr ew. [...]. W aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania w/w działką nr ew. [...] na cele budowlane.
Tym samym decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] października 1990 r., nr [...], została wydana z naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 i 54 ust. 5 ww. ustawy Prawo budowlane. Ponadto nie zachowano odległości określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w kierunku granicy z działką nr ew. [...]. Z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że w elewacji południowej projektowanego obiektu, bezpośrednio w granicy z działką nr ew. [...] zaprojektowano dwa otwory okienne na parterze, jeden otwór okienny i jeden otwór drzwiowy (drzwi balkonowe) na pierwszym piętrze oraz jeden otwór okienny na poddaszu. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, opisane wyżej ustalenia wskazują na to, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] października 1990 r., nr [...], została wydana również z naruszeniem przepisu § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Organ II instancji podniósł też, że myśl art. 61 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przez K. S., zaś decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] października 1990 r., nr [...], została wydana dla K. S. Zatem w stosunku do K. S. organ w istocie działał z urzędu, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym. Powyższe, zdaniem organu, stanowi o tym, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] października 1990 r., nr [...], została wydana również z rażącym naruszeniem przepisu art. 61 k.p.a.
Organ II instancji podkreślił, że wadliwie organ pierwszej instancji uznał, że zatwierdzony przez organ projekt budynku i plan realizacyjny obejmował zarówno działkę nr ew. [...] i [...], ale w zasadzie jako jedną nieruchomość. Sporna inwestycja została usytuowana w granicy dwóch działek ewidencyjnych tj. działki nr ew. [...] i działki nr ew. [...]. Przepis § 12 ww. rozporządzenia mówi o odległościach obiektu budowlanego w stosunku do granicy z działką sąsiednią. Ustawodawca miał na myśli konkretną działkę, a nie nieruchomość składającą się z więcej niż jednej działki geodezyjnej. Fakt, iż działka inwestycyjna oraz działka sąsiednia należą do tego samego właściciela, nie ma znaczenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł P. N., aktualny właściciel nieruchomości, gdzie zlokalizowana jest inwestycja objęta kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzją – działki nr ew. [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący podniósł, że nabył nieruchomość od inwestorki K.S. K. K., matka inwestorki, jako współwłaścicielka od 1989 r. razem z córką działki nr ew. [...] wyrażała zgodę na rozbudowę domu zgodnie z zatwierdzonym projektem, będąc aktualną właścicielka sąsiedniej działki nr ew. [...] (wyodrębnionej z działki nr ew. [...]) i kwestionując legalność budowy, chce wymusić kupno jej działki, za wygórowaną cenę od zainteresowanych nabyciem nieruchomości skarżącego.
Skarżący wyjaśnił też, że działka nr ew. [...], przed jej podziałem do grudnia 1999 r., była własnością m.in. K. S. i jej męża. Następnie, ich udział stał się własnością K. K. Działka nr ew. [...] została podzielona na działki nr ew. [...] i [...], te miały być przeznaczone na powiększenie działek sąsiednich, w tym działki nr ew. [...] objętej zabudową, dla której wydano decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym oraz działki [...], której właścicielem jest W. M. Skarżący złożył oświadczenie byłego współwłaściciela działki nr ew. [...] W. R.-S., zgodnie z którym nie wnosił on zastrzeżeń, co do projektu w zakresie inwestycji na działce nr ew. [...]. Zdaniem skarżącego okoliczności niniejszej sprawy wykluczają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, ponadto, nie można stwierdzić nieważności decyzji, skoro od jej wydania minęło 10 lat - 156 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję
W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] października 1990 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca K.S. pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości D., gm. K. - kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie było zatem podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Pomorskiego dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
WSA wskazał na pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, iż ma rację organ, kiedy zauważa wady procesowe związane z wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, a odnoszące się do rozbieżności między wnioskującym o wydanie tej decyzji i jej adresatem. Wniosek o wydanie decyzji pochodził od męża inwestorki, a wyłącznie na nią tj. K. S. wydano decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Stanowi to naruszenie art. 61 k.p.a., ale tego naruszenia nie można ocenić jako rażącego naruszenia prawa. Wyeliminowanie decyzji, rodziłoby negatywne skutki dla następcy prawnego inwestorki, przy braku jakiegokolwiek naruszenia interesu inwestorki i jej męża.
Dla prawidłowej oceny decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, niezbędne jest pełne rozeznanie w stanie ewidencji i prawa własności działek zabudowanej przedmiotową inwestycją oraz sąsiednich. W dacie wydawania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, działka o nr ew. [...], na której zlokalizowany był budynek objęty pozwoleniem, stanowiła współwłasność K. S. i jej matki K. K., która wyraziła zgodę na rozbudowę istniejącego tam budynku. Projekt zagospodarowania, stanowiący integralną część decyzji udzielającej pozwolenia na budowę uwzględniał także część działki o nr ew. [...]. Działka ta przylegała bowiem do działki o nr ew. [...] i była wówczas we współwłasności małżonków S. i W. R. – S. Działka pozostawała w faktycznym władaniu w taki sposób, że jej połowa przylegająca do działki o nr ew. [...] pozostawała w wyłącznym władaniu małżonków S., zaś połowa pod strony działki o nr ew. [...] pozostawała w wyłącznym władaniu W. R. - S. Ten nie kwestionował rozbudowy budynku na działce o nr ew. [...] w ostrej granicy z działką o nr ew. [...].
W roku 1999, małżonkowie S. przekazali swój udział w działce o nr ew. [...] K. K., doszło do zniesienia współwłasności działki o nr ew. [...], powstały działki o nr ew. [...] - własność K. K. i działka o nr ew. [...] stanowiąca wraz z działką o nr ew. [...] od 2009 r. własność W. M., następcy prawnego W. R.- S. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle opisanych wyżej okoliczności nie można przyjąć, że inwestorka z rażącym naruszeniem prawa nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Miała zgodę matki K. K., współwłaścicielki działki nr ew. [...], inwestycji nie zakwestionował nigdy mąż inwestorki współwłaściciel wraz z nią działki nr ew. [...] ani współwłaściciel drugiej części pozostającej w jego wyłącznym władaniu W. R. – S. W decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym dopuszczono do rozbudowy zlokalizowanej w ostrej granicy działki ewidencyjnej z naruszeniem wymogów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki z 1980 r., ale w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa.
Tak zaprojektowana rozbudowa, naruszała prawa właścicieli działki sąsiedniej nr ew. [...], ale byli nimi inwestorka i jej mąż, który nigdy tej kwestii nie podnosił. Takiej formy rozbudowy nie kwestionował także formalny współwłaściciel działki nr ew. [...] – W.R.– S., który faktycznie władał taką częścią działki, której ta inwestycja w żaden sposób nie przeszkadzała. Właścicielka działki, o nr ew. [...] (po jej wyodrębnieniu z działki o nr ew. [...]) K. K., wiedziała o "obciążeniu" tej działki przez inwestycję córki, od początku procesu inwestycyjnego. Nie kwestionowała decyzji pozwolenia na budowę, także w 1999 r., kiedy to nabyła działkę o nr ew. [...].
Zdaniem Sądu, w świetle wskazanej powyżej argumentacji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i stwierdzeniu nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył, działający z profesjonalnym pełnomocnikiem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] października 1990 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca K. S. pozwolenia na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest:
- a) art. 61 § 1 k.p.a.,
- b) § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.),
- c) art. 28, art. 29 ust. 5 i art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.),
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanie pozwolenia na budowę dla K.S., bez jej wniosku, należy uznać za naruszenie rażące, ponieważ przepisy ustawy Prawo budowlane (zarówno w brzmieniu obecnie obowiązującym jak i w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) nie przewidują wydania takiej decyzji z urzędu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu, że nie można przyjąć, że inwestorka z rażącym naruszeniem prawa nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Błędne jest także stanowisko Sądu, że skoro właściciele działki sąsiedniej nr ewid. [...] (których interesu prawnego dotyczyło postępowanie o pozwolenie na budowę) nie sprzeciwiali się inwestycji przez okres blisko 20 lat, to okoliczność ta powoduje, iż stwierdzonych naruszeń § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.) nie można traktować w kategoriach rażącego naruszenia prawa.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej strona postępowania, a także jej następca prawny, może wystąpić w każdym czasie, niezależnie od tego, czy dane uchybienie było przez nią dotąd akceptowane", czy też nie. Bez znaczenia są również pobudki jakimi kieruje się wnioskodawca. Organy nadzorcze dokonują oceny kontrolowanych rozstrzygnięć wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a nie słuszności czy celowości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego, wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Autor skargi kasacyjnej wskazuje wyłącznie na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, traktując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako rodzaj takiego przepisu także w ramach postępowania przed sądem I instancji. Niezależnie od w istocie materialnoprawnego charakteru tego przepisu, jego aspekt proceduralny pojawia się w kontekście związku naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z naruszeniem art. 61 k.p.a. (zarzut 1a), chociaż jest on w pełni aktualny w odniesieniu do postępowania organu administracji a nie do postępowania przed sądem I instancji. Brak w szczególności powiązania obu naruszeń z przepisami mającymi dla tego sądu charakter rzeczywistych przepisów postępowania (czyli ustawy p.p.s.a.). Wprawdzie w zarzucie 2 powołany został art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., posiadający powyżej określony charakter, ale jego powołanie nie zostało powiązane z naruszeniami poprzednimi, a ponadto, co na gruncie orzecznictwa NSA jest istotne z punktu widzenia skuteczności skargi kasacyjnej, nie został w ramach tego zarzutu powołany jakikolwiek inny przepis p.p.s.a., którego naruszenie nadawałoby naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. charakter stricte naruszenia przepisów postępowania.
Na gruncie jednak uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) nie stanowi to przeszkody w rozpoznaniu zarzutów. Należy bowiem uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39), a powinien być potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji. Zarzuty powyższe należy rozumieć jako zarzuty dokonania błędnej kontroli zastosowania art. 61 § 1 k.p.a. w kontekście spełnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Na gruncie powyższej uchwały NSA w Pełnym Składzie, należy także ocenić kasacyjnie zarzuty powiązane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określony w pkt 1b) podstawy skargi kasacyjnej jako naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) oraz w pkt 1c) – jako naruszenie art. 28, art. 29 ust. 5 i art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), traktując je jako wskazanie nieprawidłowo dokonanej sądowej kontroli zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji administracyjnej.
Przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku w określonych powyżej granicach i kontekście przedmiotowym powinno zostać poprzedzone uwagami na temat istoty postępowania administracyjnego, przedmiotem którego jest stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji zasadnie w tej kwestii podniósł, iż rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie oczywiste i naruszające racje ekonomiczne lub społeczne (omyłkowo określone jako gospodarcze na s. 5 uzasadnienia wyroku).
Skład Orzekający NSA w pełni akceptuje stanowisko, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa, a ponadto, gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Istotne jest zatem, aby można było przypisać stwierdzonemu naruszeniu taką intensywność, która oznaczałaby powstanie skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. np. wyrok NSA z dn. 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Nie jest zatem dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, a takim jest naruszenie rażące. Zakaz ten znajduje mocne oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z zasady państwa prawa, określonej w art. 2 Konstytucji, a także, wyrażonej w stosunku do działań organów administracji, w art. 8 k.p.a. Dodatkowo należy wskazać, iż wyeliminowanie decyzji, w stosunku do której stwierdzono powyższe natężenie wadliwości jest zasadne wówczas, gdy usunięcie naruszeń jest ocenione jako ważniejsze niż, określona jako inna zasada postępowania administracyjnego (art. 16 § 1 k.p.a.), trwałość decyzji administracyjnej.
Stanowisko powyższe winno stanowić podstawę oceny naruszeń prawa wskazanych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenia powyższych przepisów miały miejsce w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] października 1990 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzja powyższa wydana została bowiem na rzecz K.S. i określona jako wydana na jej wniosek, podczas gdy z akt administarcyjnych (na co wskazują organy i Sąd I instancji) wynika, iż wniosek złożony został przez jej męża.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie ocenił, iż miało miejsce naruszenie art. 61 k.p.a., którego jednak nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa, ponieważ wyeliminowanie decyzji rodziłoby negatywne skutki dla następcy prawnego inwestorki w sytuacji, gdy jej interes nie został w jakikolwiek sposób naruszony. Właśnie w tym przejawia się brak w analizowanej sprawie tej właściwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, która przesądzałaby o nadrzędności wyeliminowania decyzji nad ochroną trwałości zarówno samej decyzji jak i jej skutków w stosunku do następców prawnych inwestorki w sytuacji, gdy oboje małżonkowie w istocie realizowali inwestycję wspólnie, mimo omyłkowego wydania decyzji wyłącznie na rzecz małżonki wnioskodawcy.
Stanowisko dotyczące istoty rażącego naruszenia prawa rzutuje także na ocenę przedmiotowej decyzji z punktu widzenia legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie się tym prawem jest wymagane na gruncie art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nie ma żadnych podstaw, aby nie przyjąć, że mogło ono opierać się na prawie własności a także innych prawach, w tym także stosunkach zobowiązaniowych. Analiza stosunków własnościowych działek nr [...] oraz [...], obejmująca także stan prawny po podziale działki [...], precyzyjnie przedstawiony w decyzjach administracyjnych oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 5-6) wskazuje, że działka [...], stanowiła współwłasność małżonków S. oraz W. R.- S. Nie ulega wątpliwości, że małżonkowie S. wywodzili prawo do dysponowania działką [...] ze swojego statusu współwłaścicieli, natomiast drugi współwłaściciel powinien wyrazić zgodę na zabudowanie części działki balkonem wchodzącym w jej przestrzeń na skutek zbliżenia rozbudowanego budynku do granicy działki [...] z działką [...] ścianą, z której ów balkon wychodził.
W przekonaniu Składu Orzekającego NSA Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż ocena sposobu w jaki inwestorka legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej je pozwolenia na budowę. Także w tym przypadku, mimo braku takiego oświadczenia współwłaściciela działki [...], brak jest podstaw do stwierdzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Nie może bowiem ujść uwadze fakt, że współwłaściciel wyraźnie wyraził swoją opinię, iż nigdy nie kwestionował rozbudowy budynku w granicy działek [...] i [...].
Ponadto nie jest także bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa fakt, że w istocie działka [...] mimo formalnej współwłasności, była de facto użytkowana w ten sposób, iż jej połowa przylegająca do działki [...] (na której prowadzona była inwestycja) była użytkowana przez małżonków S. a II połowa, przylegająca do działki [...] – przez W. R.- S., co wynikało z woli podziału działki [...], który się później formalnie dokonał. Kontrola sądowa nie może więc nie wziąć pod uwagę powyższych zdarzeń, co prawda przyszłych w stosunku do decyzji, w odniesieniu do której badane jest wystąpienie przesłanki nieważnościowej w postaci rażącego naruszenia prawa, ale które jednoznacznie wskazują, iż kwalifikacja podniesionych uchybień, jako rażących naruszeń prawa, nie spełniałoby wymogu rozumienia tej przesłanki jako wywołania stanu niezgodnego ze stanem praworządności.
W powyższym kontekście należy także oceniać zarzut naruszenia § 12 powołanego na wstępie rozporządzenia z 1980 r. Sąd I instancji zasadnie ocenił, iż w okolicznościach sprawy o rażącym naruszeniu tego przepisu nie można mówić w sytuacji naruszenia odległości od granicy oraz dobudowania balkonu na terenie działki [...]. Stan prawny działki [...], a także faktyczny jej podział w celu użytkowania powodował, że w istocie działkę [...] oraz przylegającą do niej części działki [...] należało, zwłaszcza w świetle braku sprzeciwu współwłaściciela działki [...], traktować jako jedną działkę inwestycyjną, pozostającą we współwłasności inwestorów.
W związku z tym, mimo wskazanych powyżej uchybień oraz ograniczenia samej decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie do działki [...] mimo, że projekt zakładał rozbudowę do granicy oraz budowę balkonów na terenie działki [...] (co zostało uwidocznione w załączniku do decyzji), nie byłoby zasadnym stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, na podstawie której rozbudowa została zrealizowana.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzję organu odwoławczego, nakazując uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Konstatacja powyższa stanowi tym samym podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.