Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 233/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza N. z dnia [...] grudnia 2007 r. o warunkach zabudowy wydanych na rzecz [...] S.A. dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otoczarnią i przyłączeniami (wytwórnia mas bitumicznych), na działkach nr: [...],[...] i [...] położonych w obrębie N. We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Stowarzyszenie wskazało, iż występuje w interesie społecznym, który polega na dbałości o ład przestrzenny i ochronie przed negatywnym wpływem przedsięwzięć realizowanych na obszarze gminy. Podkreślono, że w interesie społecznym leży egzekwowanie od organów administracji państwowej przestrzegania przepisów prawa umożliwiających utrzymanie lub podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni.
Inwestycja dotycząca zabudowy przemysłowej o charakterze uciążliwym, która nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyznaczy ramy dla późniejszych inwestycji, w konsekwencji prowadząc do degradacji terenu oraz tworzenia konfliktów społecznych. Utrzymanie ładu przestrzennego jako wyraz ochrony środowiska jest obowiązkiem władzy publicznej, wyrażonym w art. 5 Konstytucji RP.
Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, odmówiło wszczęcia postępowania stwierdzając, że nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki dla skuteczności prawnej złożonego wniosku – w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.
Kolegium podało, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji przez Burmistrza N. w przedmiocie warunków zabudowy Stowarzyszenie nie było ani stroną, ani nie działało na prawach strony.
Powołując się na treść art. 31 § 1 k.p.a., Kolegium wskazało, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (gdy istnieje możliwość wszczęcia postępowania z urzędu) lub z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, a przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, które muszą wystąpić łącznie, są to: statutowy cel jej działalności oraz względy interesu społecznego. W ocenie Kolegium zawarte w paragrafach 5 i 6 Regulaminu Stowarzyszenia jego cele, tj. cyt. "(...) współdziałanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego gminy N.", "(...) podejmowanie działań na rzecz zagrożenia oddziaływania przemysłu na ludzi, umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, racjonalnym kształtowaniu lokalnego środowiska i gospodarowaniu jego zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym w szczególności przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom i degradacji środowiska lokalnego, działań na rzecz zachowania lokalnego krajobrazu w stanie nienaruszonym, ochrony zagrożonych gatunków roślin i zwierząt", zostały określone na tyle ogólnie, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami (wytwórnia mas bitumicznych) mieści się w zakresie celów statutowych Stowarzyszenia, a zatem jedna z dwóch przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. została spełniona.
Odnośnie drugiej z przesłanek, wymienionych w powyżej wskazanym przepisie, Kolegium stwierdziło, że nie można przyjąć, iż w interesie społecznym leży uruchamianie żądanego przez Stowarzyszenie trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na skutek inicjatywy społecznej i wkraczanie bez wyraźnego powodu w sferę prawnie ukształtowaną, zwłaszcza że Stowarzyszenie nie wykazało (ani nawet nie uprawdopodobniło), że przedmiotowa inwestycja w jakimkolwiek stopniu zagraża środowisku naturalnemu, a jedynie, że cyt.: "Jest (to) wyrazem starań o określony kształt życia przyszłych pokoleń – chroni walory środowiska naturalnego, przyczynia się do racjonalnego kształtowania sieci osadniczej"
Nadto, zdaniem organu, pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest rozumiany niejednolicie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. W rezultacie ocena wystąpienia omawianej przesłanki należy do organu administracyjnego. Kolegium zaś uznało, iż za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza N. nie przemawia interes społeczny.
Od powyższego postanowienia, Stowarzyszenie "[...]", powołując się na przepis art. 127 § 3 k.p.a., złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ przytoczył argumentację, która legła u podstaw rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji.
Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie "[...]" złożyło skargę, w której wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych oraz sformułowało zarzuty i wnioski zawarte wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz we wniosku o wszczęcie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), uznając ją za nieuzasadnioną.
Jak podkreślił Sąd, organizacja społeczna, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, będzie stroną tego postępowania (art. 28 k.p.a.), a w wyniku załatwienia sprawy stanie się ona podmiotem praw lub obowiązków. Organizacja społeczna może również żądać wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do toczącego się postępowania w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Stanowi o tym przepis art. 31 § 1 k.p.a. W świetle tego przepisu, aby wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby, lub o dopuszczenie w takim postępowaniu, zgłoszony przez organizację społeczną, został uwzględniony, winny być spełnione łącznie dwa warunki, czyli: jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i przemawia za tym interes społeczny.
Organ administracji publicznej, do którego wpłynie wniosek z żądaniem, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Samo żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony, zgłoszone na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. przez organizację społeczną, nie jest wystarczające do tego, aby wniosek taki został uwzględniony. Konieczne jest wykazanie przez organizację społeczną, że cele statutowe oraz interes społeczny przemawiają za uwzględnieniem takiego wniosku. Dalej Sąd wskazał, że określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działania danej organizacji, zapisanych w statucie lub innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej.
W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie słusznie organ przyjął, iż postanowienia zawarte w § 5 i § 6 Statutu Stowarzyszenia dają podstawę do przyjęcia, iż cele statutowe przemawiają za uwzględnieniem żądania o wszczęcie postępowania. Odnośnie zaś drugiej przesłanki wskazanej w art. 31 § 1 k.p.a., Sąd podkreślił, że użyte w tym przepisie pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Jednakże przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd wskazał, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspakajanie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Powołał również pogląd, zgodnie z którym nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego.
W analizowanej sprawie, zdaniem Stowarzyszenia "[...]" interes społeczny przejawiał się w dbałości o ład przestrzenny i ochroną przed negatywnym wpływem przedsięwzięć realizowanych na terenie gminy. Kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy, zdaniem Stowarzyszenia została wydana z naruszeniem przepisów prawa i może negatywnie wpłynąć na środowisko. W ocenie Sądu, przy tak ogólnym określeniu przesłanki interesu społecznego, przemawiającej w ocenie skarżącego Stowarzyszenia za uwzględnieniem żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w celu wyeliminowania decyzji ostatecznej, zasadność tego żądania nie została wykazana. Stowarzyszenie nie określiło konkretnie jakie dobra natury zostały naruszone na skutek wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, nadto jakie konkretne względy – z punktu widzenia interesu społecznego – przemawiają za wyeliminowaniem z obrotu prawnego ww. decyzji, która ma walor decyzji ostatecznej.
Jak podkreślił Sąd, okoliczności, na które wskazuje Stowarzyszenie uzasadniając interes społeczny we wszczęciu postępowania nieważnościowego winny być brane pod uwagę w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Są one elementem badania zasadności złożonego przez stronę wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Interes społeczny uzasadniający wszczęcie w danej sprawie postępowania w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. winien wynikać z konkretnych okoliczności faktycznych, których istnienie w sposób nie budzący wątpliwości, przemawia za uwzględnieniem wniosku zgłoszonego przez organizacje społeczną.
Ogólnie sformułowane przez skarżącą we wniosku zarzuty, że inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz, że doprowadzi ona do degradacji terenu i tworzenia konfliktów społecznych, powyższych wymogów nie spełnia. Tak ogólne, a w tym również hipotetyczne określenie interesu społecznego, nie uzasadniało – w ocenie Sądu - wszczęcia trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Stowarzyszenie "[...]", reprezentowane przez adwokata, podniosło następujące zarzuty:
- 1. naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 oraz art. 104 k.p.a. oraz art. 2 k.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie postępowania poza uregulowaniami określonymi w przepisach albowiem merytoryczne dokonywanie ustaleń w zakresie istnienia bądź nie interesu społecznego nie może nastąpić bez wszczęcia postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania następuje tylko wtedy, kiedy nie istnieje potrzeba dokonywania jakichkolwiek ustaleń.
- 2. naruszenie art. 31 § 1 pkt 1, 2, art. 31 § 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 4 ust. 1 w związku z art. 2, art. 12 Konstytucji RP w związku z "art. 174 §" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż podnoszone przez organizację społeczną zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą być uznane za tożsame z naruszeniem interesu społecznego tym bardziej, że inaczej niemożliwym jest wykazanie jego istnienia.
- 3. naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wskazanie jak należy definiować interes społeczny z uwagi, iż naruszenie przepisów prawa materialnego nie może być uznane za tożsame z jego naruszeniem. Ponadto wadliwe przyjęcie, iż samo wszczęcie postępowania może naruszyć zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Dodatkowo zarzucono, że Sąd I instancji nie odnosi się do podnoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych we wnioskach oraz skardze.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieuzasadnione.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany z art. 6, art. 104 § 1 oraz art. 2 k.p.a. oraz z art. 2 i 7 Konstytucji RP został przez autora skargi kasacyjnej uzasadniony brakiem uwzględnienia przez Sąd I instancji, iż odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie nie powinna mieć miejsca, albowiem sprawa wymagała dokonania ustaleń merytorycznych. Przede wszystkim wskazać należy, że powołana w uzasadnieniu przedstawionego zarzutu argumentacja jest nieadekwatna do przepisów, które zostały przez autora skargi kasacyjnej przywołane. Powyższe uniemożliwia odczytanie intencji pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia. Niemniej jednak stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania, by tak przywołane przepisy zostały przez Sąd I instancji naruszone. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada bowiem wymogom stawianym przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zawierając zwięzłą, logiczną syntezę odpowiednią do rozpoznawanej sprawy.
Brak jest również podstaw do uznania, by naruszenie tego przepisu nastąpiło wskutek uchybienia zasadzie praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., czy też uchybienia normie zawartej w art. 104 § 1 k.p.a. stanowiącej, iż organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Powyższym normom nie uchybia postanowienie wydane na podstawie przepisu art. 31 § 2 k.p.a., który dla orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania przewiduje formę postanowienia. Brak jest również zrozumienia dla wskazania jako naruszonego przepisu art. 2 k.p.a., który wyznacza zakres podmiotowy postępowania w sprawach skarg i wniosków przez określenie organów, przed którymi może się toczyć takie postępowanie. Powyższej konkluzji o braku usprawiedliwienia dla omawianego zarzutu zmienić również nie mogą przywołane podstawowe zasady i wartości wyznaczone przepisami art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 i 2, art. 31 § 2 k.p.a., który powiązany został z naruszeniem art. 4 ust. 1, art. 2 i art. 12 Konstytucji RP stwierdzić należy, że Sąd I instancji, mając na uwadze przesłanki określone w art. 31 k.p.a., prawidłowo ocenił możliwość uruchomienia przez organizację społeczną postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza N. na rzecz [...] S.A. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że przywołane we wniosku o wszczęcie postępowania okoliczności, z uwagi na swą ogólnikowość, nie mogły stać się podstawą do uznania, że wniosek ten pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Wniosek Stowarzyszenia, którego celem statutowym jest obowiązek dbałości o ład przestrzenny i ochrona przed negatywnym wpływem przedsięwzięć realizowanych na terenie gminy, nie zawierał bowiem konkretnych argumentów, które przemawiałyby za uznaniem, że wykazany został interes społeczny uzasadniający wszczęcie postępowania, którego celem jest wyeliminowanie kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego.
Jako niewystarczające w tej mierze należało uznać podniesione we wniosku zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego uzasadniające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wobec braku spełnienia przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. żądanie zgłoszone przez Stowarzyszenie należało uznać za bezzasadne, co usprawiedliwiało wydanie, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniona, w świetle powołanych przepisów, odmowa wszczęcia postępowania nie może prowadzić do wniosku, by doszło do utrudniania realizacji zagwarantowanej w art. 12 Konstytucji RP wolności tworzenia organizacji społecznych, jak też, by naruszono zasadę demokratycznego państwa prawnego wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, s. 39), przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. Jak już jednak wyżej wskazano tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uwzględnił wszystkie, zasadnicze okoliczności sprawy i na ich podstawie wydał rozstrzygnięcie zgodne z obowiązującymi przepisami.
Jedynie na marginesie podkreślić należy, że - jak już zostało zaznaczone na wstępie - w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia prawa. Nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Z tego względu brak odpowiednich zarzutów odnoszących się do przepisów szczególnych, przewidujących inne przesłanki udziału organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie pozwolił na rozważenie dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego przez skarżące Stowarzyszenie choćby w kontekście unormowanego w art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.
W świetle powyższego, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.