Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r. oddalił skargę L. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na wniosek L. D. wszczęto postępowanie w sprawie legalności nadbudowy nad garażem od strony wschodniej przy budynku [...] w S. II, na działce nr [...]. Inwestorem jest L. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego -Ziemskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył powyższe postępowanie. Jak wskazał organ, w przyziemiu budynku nr [...] wybudowany jest garaż, który został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1985 r. Na płycie betonowej na poziomie parteru budynku mieszkalnego wybudowany jest budynek parterowy o wymiarach 7,4 x 3.0 m o ścianach murowanych z cegły i pustaków przykryty płytą żelbetową oraz schodami od strony wschodniej budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny jest budynkiem drewnianym posadowionym na murowanych piwnicach.
J. K. - pełnomocnik obecnego właściciela nieruchomości L. K. przedłożyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 8 czerwca 1999 r. uchylający zaskarżoną decyzję Wojewody Krakowskiego i poprzedzającą ją decyzję o sprzeciwie z dnia [...] maja 1997 r. wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych na działce nr [...] przy budowie budynku gospodarczego. L. K. oświadczył, że roboty budowlane przy budynku gospodarczym przylegającym do wschodniej ściany drewnianego budynku mieszkalnego wykonywane były w 1999 roku i od tego czasu nie są kontynuowane.
Inspektorat ustalił, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w tej sprawie, gdyż inwestor zrealizował obiekt zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym dnia [...] kwietnia 1997 r.
Po rozpatrzeniu odwołania L. D. od powyższej decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował przepisy Kpa oraz ustawy - Prawo budowlane. Nie określił on precyzyjnie przedmiotu prowadzonego postępowania. Organ ten w poszczególnych pismach wskazuje, że chodzi bądź o legalność nadbudowy nad garażem, bądź o prowadzone przy wschodniej ścianie roboty budowlane nie precyzując, jakie to roboty i w jakim są prowadzone okresie. Umarzając postępowanie PINB wskazuje, że poczynione przez niego ustalenia dotyczą części obiektu wybudowanej w roku 1999, powstałej w wyniku prac prowadzonych przez inwestora w oparciu o zgłoszenie.
Nadto zarówno zdjęcia, jak i część znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wskazują, że organ l instancji sprawdzał legalność utwardzenia terenu w budynku nr [...]. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek szkiców bądź opisów znajdujących się w nich zdjęć, co uniemożliwia jednoznaczne ustalenie przez organ odwoławczy, jaka część obiektu objęta była tym postępowaniem oraz choćby ustalenie kształtu i położenia obiektu na działce, a także powierzchni i usytuowania poszczególnych jego części. Nie sposób określić jednoznacznie, jakie kwestie odnośnie przedmiotowego obiektu PINB zbadał i rozstrzygnął.
Tymczasem – jak wywiódł organ odwoławczy - odnośnie badanego obiektu toczyć się winno postępowanie (lub postępowania, zależnie od poczynionych ustaleń), które doprowadzić powinny do rozstrzygnięcia dwu kwestii: 1) czy prowadzone w pobliżu budynku roboty (utrwalone na zdjęciach) stanowią utwardzenie terenu, czy też dotyczą one samego obiektu, stanowiąc jego rozbudowę bądź przebudowę (czy jest to, jak wskazuje L. D. "wzmocnienie fundamentów"), 2) czy legalny jest badany obiekt jako całość, a więc garaż z nadbudowaną nad nim częścią murowaną, wykonaną w roku 1999 na podstawie zgłoszenia.
Podkreślono, że w aktach sprawy nie znajdują się praktycznie żadne dokumenty, potwierdzające legalność obiektu murowanego, w tym nie załączył organ l instancji do akt także tych dokumentów, na które powołuje się w uzasadnieniu decyzji i na których podstawie decyzję tę wydał. Takie postępowanie uniemożliwia w praktyce sprawdzenie poprawności dokonanych ustaleń przez organ odwoławczy. Tymczasem wątpliwości w tym zakresie są bardzo duże. Organ l instancji zobowiązany jest zatem przeprowadzić jeszcze raz rzetelne postępowanie dowodowe w tym zakresie i zależnie od poczynionych ustaleń przeprowadzić postępowanie legalizacyjne o odpowiednim zakresie (dotyczące garażu, jego nadbudowy i wzmocnienia fundamentów, bądź dotyczące nadbudowy i wzmocnienia fundamentów, albo też w przypadku ustalenia, że roboty w otoczeniu obiektu stanowiły utwardzenie działki - dotyczące samej nadbudowy garażu). Organ winien też jednoznacznie stwierdzić, czy jakiekolwiek roboty nadal są w odniesieniu do przedmiotowego obiektu prowadzone, czy też wszystkie zostały już zakończone.
W skardze na powyższą decyzję MWINB J. K., pełnomocnik L. K., zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż jej zdaniem możliwe było przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 28 k.p.a. twierdząc, że odwołanie wniósł pomiot nie będący stroną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za niezasadną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji wykazał w pełni, jakie błędy w postępowaniu dowodowym popełnił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego - Ziemskiego. W szczególności nie wyjaśniono kwestii zasadniczej i nie odpowiedziano na pytanie o jakie roboty budowlane i o jaki konkretnie obiekt budowlany w sprawie chodzi. Akta postępowania pierwszej instancji są niekompletne, a z uzasadnienia decyzji organu l instancji nie można wywnioskować, jak wyglądało postępowanie dowodowe. Przy tak szerokim spectrum wad postępowania pierwszej instancji prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, do jakiego jest upoważniony organ odwoławczy, było niemożliwe i nieuzasadnione. Jedyną drogą dla naprawy sytuacji było wydanie decyzji kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu braku legitymacji strony, Sąd uznał go za nieuzasadniony wskazując, że L. D. złożył wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie i od początku uczestniczył w nim jako strona.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku L. K., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, podniósł zarzut naruszenia art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na błędną decyzję organu.
W uzasadnieniu podniesionego zarzutu wskazano, że Sąd I instancji w sposób błędny uznał konieczność zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., który ze swej istoty ma charakter wyjątkowy i nie powinien być stosowany, gdy postępowanie dowodowe musi być – jak w niniejszej sprawie – uzupełnione jedynie w nieznacznej części.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Autor skargi kasacyjnej kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji podnosi zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi na błędną decyzję organu, a tym samym przyjęcie, że konieczne było skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, choć w niniejszej sprawie wystarczające było przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie znajdując usprawiedliwienia dla tak podniesionego zarzutu wskazać należy, że stanowiący podstawę wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie art. 138 § 2 k.p.a. w zd. pierwszym stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Możliwość zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy i wydania tego typu decyzji kasacyjnej opiera się zatem na wystąpieniu dwóch przesłanek: 1. ustaleniu, że postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania,
2. stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie zastosowanie powyższego przepisu przez organ odwoławczy uzasadnione było brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji podstawowych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy odnoszących się do istniejącej na przedmiotowej działce zabudowy, jak również charakteru i rozmiaru prowadzonych na niej robót. Bez uzyskania powyższych informacji wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności umorzenia postępowania wszczętego na wniosek L. D. w sprawie legalności prac budowlanych prowadzonych na działce nr [...], było niemożliwe. Uwzględniając zatem okoliczności sprawy przyjąć należało, że wady postępowania dowodowego prowadzonego przez organ I instancji nie pozwalały na podjęcie stosownych czynności przez organ odwoławczy, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, nie zaś wyręczać organu I instancji w przeprowadzeniu pełnego postępowania wyjaśniającego. Również stwierdzone braki w aktach postępowania organu I instancji w zakresie, w jakim nie zawierają dokumentów, na które powołał się organ w uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania, dotyczące legalności obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...] będącej własnością L. K., nie pozwalały na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.
Z tych wszystkich względów brak było podstaw do uznania za nieprawidłowe wydanie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe stwierdzenie nie pozwala na przyjęcie, iż oddalenie skargi przez Sąd I instancji nastąpiło z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.
Z uwagi na powyższe, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.