Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 668/22 oddalił skargę A. T. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. z [...] lutego 2022 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji tego organu z [...] marca 2014 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, przeznaczając działki nr gr. [...] i [...] obręb [...] o powierzchni łącznej 0,09 ha, oznaczone na załączniku graficznym literami ABCDEFGH dla budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego.
Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że organy prawidłowo odmówiły zmiany decyzji ze względu na brak tożsamości sprawy zakończonej decyzją organu I instancji z 2014 r. oraz sprawy zainicjowanej obecnie przez skarżącą we wniosku z dnia 31 grudnia 2021 r., nie jest możliwe dokonanie modyfikacji wskazanej decyzji na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa). Jak bowiem wynika z przedstawionych akt sprawy, Wójt Gminy O. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budownictwa mieszkaniowego na działkach nr ewid.: [...] i [...] obręb D. w części oznaczonej na załączniku graficznym literami ABCDEFGH o łącznej powierzchni 0,09 ha.
Natomiast jak wynika z wykazu zmian danych ewidencyjnych, wymienione działki razem z działkami [...] i [...] utworzyły działkę nr [...] o łącznej powierzchni 0,1343 ha. Treść decyzji z [...] marca 2014 r. wskazuje, że działki nr: [...] i [...] na mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] stycznia 1984 r. (nr [...]) uzyskały zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dla budownictwa mieszkaniowego. Wobec więc niewątpliwej zmiany stanu faktycznego w niniejszej sprawie, mogłoby się okazać, że wyniki poprzednio przeprowadzonej analizy stanu zagospodarowania terenu różniłyby się od rezultatów analizy sporządzonej przy uwzględnieniu nowych parametrów działki (inna powierzchnia i granice).
- 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów:
- 1) prawa materialnego:
- a) art. 61 w zw. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp) poprzez błąd w wykładni i wadliwe uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana względem danej działki ewidencyjnej, a nie dla określonego terenu;
- b) art. 61 w zw. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. upzp poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego;
- c) art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez błędne uznanie, że obszar analizowany jest uzależniony od rozmiaru działki i tożsamy z jej granicami po dokonanym scaleniu, co doprowadziło do wadliwego uznania, że doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego przedmiotowych działek i skutkowało wadliwym określeniem obszaru analizowanego, oraz błędną oceną przez organ materiału dowodowego oraz ograniczenie stronie prawa do zagospodarowania własnej nieruchomości i nierespektowaniem istoty chronionego konstytucyjnie prawa własności;
- d) art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez uznanie, że działka nr 294 w całości wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;
- e) art. 140 Kc w zw. z art. 11 w zw. z art. 16 w zw. z art. 6 Kpa poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie wyjaśniono wszystkie przesłanki, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy, podczas gdy błędnie utożsamiono pojęcie "terenu inwestycji" z pojęciem "granic terenu", a także związanym z tym przypisanym po scaleniu numerem ewidencyjnym, czym utrudniono właścicielowi i ograniczono możliwość właściciela do rozporządzania rzeczą zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wynikającym z zasad ogólnych i ustalonych przez Wójta Gminy ww. decyzją wz;
- 2) przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 155 Kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że brak jest podstaw do zmiany ww. decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy stan faktyczny sprawy jest tożsamy ze stanem faktycznym, podstawą prawną, a także udziałem tych samych stron przy wydawaniu pierwotnej decyzji;
- b) art. 155 Kpa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi tożsamość sprawy z uwagi na zwiększenie areału nieruchomości po dokonanym scaleniu i tym samym konieczna jest jednolitość klas gleby na całym scalonym terenie;
- c) art. 7 w zw. art. 77 i art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia i błędne przyjęcie w sprawie będącej przedmiotem skargi, iż nie zostały spełnione przesłanki zastosowana art. 155 Kpa, tj. nie zachodzi tożsamość sprawy i tym samym bezpodstawne przyjęcie braku podstaw do zmiany ww. decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej;
- d) art. 7 w zw. z art. 77 Kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia i wskazanie, że po scaleniu działek i zmianie numeracji zmienia się stan faktyczny i prawny sprawy, podczas gdy zmiana nr działki stanowi jedynie geodezyjne uporządkowanie, a połączenie działek o rożnej klasie gleby nie wyklucza możliwości zmiany decyzji o warunków zabudowy, z uwagi na niezmienną część obszaru zabudowy wskazaną w pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy;
- e) art. 141 § 4 Ppsa poprzez wewnętrzne sprzeczności uzasadnienia, jego lakoniczność i niezgodność przedstawionego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z zasadami logiki w zakresie uznania, że zmiana nr działki i scalenie działek spowodowały niemożność zmiany warunków zabudowy.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
- 3.2. W pierwszej kolejności konieczne jest wyjaśnienie kwestii związanej z dopuszczalnością zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 Kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana decyzji o warunkach zabudowy w tym trybie jest co do zasady dopuszczalna, ponieważ pomimo iż jest to decyzja związana, to w ramach jej ustaleń są elementy, których określenie pozostaje w zakresie władzy dyskrecjonalnej organu. Tym samym NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone m. in. w wyrokach NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11 oraz z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 Kpa w oznaczonym zakresie. Ta zmiana musi jednak oznaczać zmodyfikowanie rozstrzygnięcia, innymi słowy nowa decyzja musi różnić się od pierwotnej. Przy tym brak jest podstaw, aby w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa dokonywać ponownej analizy urbanistycznej, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego i w zasadzie doprowadziłoby to do wydania nowego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy z pominięciem procedury uzgodnieniowej.
- 3.3. Po drugie rację ma skarżąca, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana w odniesieniu do działki ewidencyjnej, nie zaś dla określonego terenu. Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 59 ust. 1 upzp decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla terenu, co ma fundamentalne znaczenie. Granice terenu określa załącznik graficzny do decyzji sporządzony na kopii mapy zasadniczej (ewidencyjnej). W niniejszej sprawie ten teren został oznaczony literami ABCDEFGH. Dla tak określonego terenu sporządzona została analiza urbanistyczna i w konsekwencji ustalone zostały wskaźniki urbanistyczne. Powstaje zatem pytanie jakie znacznie dla bytu prawnego decyzji o warunkach zabudowy ma późniejsza zmiana układu geodezyjnego polegająca przykładowo na scaleniu dwóch działek czy też wtórnym podziale. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka zmiana nie powoduje deaktualizacji decyzji o warunkach zabudowy. Nie zmienia się przecież ani front terenu ani jego powierzchnia. Nie ma zatem potrzeby dostosowywania decyzji o warunkach zabudowy do aktualnego stanu ewidencyjnego działek. W istocie byłoby niezwykle niekorzystne dla stron przyjęcie stanowiska o konieczności zmiany decyzji z tego tylko powodu, że nastąpiły przekształcenia geodezyjne. Wtedy brak zgody jednej ze stron na zmianę niweczyłby taką decyzję.
- 3.4. Oczywiście wszystkie dywagacje Sądu Wojewódzkiego co do wykładni art. 61 upzp są błędne. Niemniej z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie było w ogóle potrzeby zmiany decyzji, odmowa jej zmiany nie narusza art. 155 Kpa. Stan faktyczny sprawy jest też oczywisty i nie wymagał dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
- 3.5. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma to, że skoro ww. decyzja organu o warunkach zabudowy z [...] marca 2014 r. nr [...] wciąż może być podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na części działki nr [...] - w granicach terenu oznaczonego w tej decyzji literami ABCDEFGH, to niezasadne są wszystkie zarzuty naruszenia tak prawa materialnego, jak i procesowego, tj. art. 61 w zw. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 upzp, art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, art. 140 Kc w zw. z art. 11 w zw. z art. 16 w zw. z art. 6 Kpa, art. 155 Kpa, art. 155 Kpa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa, art. 7 w zw. art. 77 i art. 107 § 3 Kpa, art. 7 w zw. art. 77 i art. 141 § 4 Ppsa. Odmowa zmiany decyzji nie narusza bowiem w żaden sposób interesu strony.
- 3.6. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 Ppsa, bowiem skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w wyznaczonym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia.