Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia z 20 czerwca 2013r. sygn. akt III SA/Gd 278/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2013r. w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] grudnia 2012 r. ([...]) Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 993 ze zm.), na wniosek D. W., orzekł o wymeldowaniu J.S. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Na podstawie zgromadzonego i opisanego w decyzji materiału dowodowego organ uznał, że J.S. wyjechała do Włoch w 1995r. i założyła tam rodzinę. Opuszczenie lokalu było dobrowolne i trwałe, a obecnie mieszka z mężem we Włoszech. Odwiedza lokal latem każdego roku i przebywa tam u matki.
W ocenie organu przedmiotowy lokal nie jest jej centrum życiowym. Opuszczając miejsce stałego zameldowania J. S. nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku meldunkowego i nie zgłosiła wyjazdu za granicę z zamiarem czasowego tam pobytu. Nie sposób zatem zgodzić się z jej oświadczeniem, że z kraju wyjechała z zamiarem czasowego pobytu za granicą. Deklaracja powrotu do lokalu w przyszłości nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy.
Na skutek odwołania J.S. Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie, iż przynajmniej od 1995 r. J.S. nie mieszka w miejscu pobytu stałego. Opuściła miejsce pobytu stałego wraz z małoletnią córką i wyjechała do Włoch; wyszła za mąż, urodziła dzieci, które chodzą tam do szkoły. Nigdy nie podjęła pracy zarobkowej i pozostaje na utrzymaniu męża. Oględziny ww. lokalu wykazały, że mieszka w nim J.S. (matka zameldowanej), wraz z Z.S. (bratem zameldowanej). Ustalono, że pomiędzy J. i J. S., a D. W. istnieje konflikt, który związany jest z uregulowaniem stanu prawnego nieruchomości.
W Sądzie Rejonowym w [...] toczy się sprawa o zasiedzenie tego lokalu. Zdaniem organu odwoławczego ocena dokonana przez organ pierwszej instancji była prawidłowa i wykazała jednoznacznie, że lokal nie jest centrum życiowym J.S. Nie można mówić o stałym pobycie wymienionej w lokalu, a zatem dalsze utrzymywanie meldunku stanowiłoby fikcję meldunkową. Co prawda strona przyjeżdża do lokalu na wakacje, odwiedza matkę, składa deklaracje dotyczące powrotu do kraju, jednakże fakt wieloletniego niezamieszkiwania w lokalu i sam zamiar powrotu do tego lokalu w przyszłości, nie może mieć wpływu na wynik sprawy meldunkowej.
J.S. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji; ewentualnie stwierdzenia ich nieważności. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 9 ust. 2b w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i nast. k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że jej centrum życiowe znajduje się w miejscu stałego zameldowania i tam ześrodkowane są jej stosunki osobiste i rodzinne. W lokalu znajdują się jej ruchomości, co zostało potwierdzone podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w toku postępowania cywilnego o zasiedzenie nieruchomości oraz wizji lokalnej prowadzonej w ramach postępowania administracyjnego o wymeldowanie. Skarżąca zwróciła także uwagę, że posiada samochód osobowy zarejestrowany w Polsce.
Podtrzymała twierdzenia, że jej pobyt za granicą ma charakter czasowy, uzależniony od ukończenia nauki przez córkę (czerwiec 2013 r.). Podkreśliła przy tym, że nie ma miejsca pobytu za granicą ani zatrudnienia. Dodatkowo wskazała, że jej matka ma 90 lat i wymaga opieki z jej strony. W ocenie skarżącej wniosek o jej wymeldowanie był reakcją D.W. na złożony w Sądzie Rejonowym w [...] wniosek o zasiedzenie nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym wyrokiem z 20 czerwca 2013r. oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stwierdzenie istnienia przesłanki "faktycznego opuszczenia miejsca pobytu stałego" może nastąpić w przypadku ustalenia faktu nie zamieszkiwania danej osoby w lokalu, w którym posiada ona zameldowanie na pobyt stały, a następnie stwierdzenia, że opuszczenie przez tę osobę tego lokalu (miejsca pobytu stałego) miało charakter dobrowolny i trwały. Na ustalenie tych zatem okoliczności nakierowane być musi każdorazowo prowadzone przez organy administracji postępowanie wyjaśniające toczące się w przedmiocie wymeldowania.
Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na ugruntowane orzecznictwo, które przyjmuje, że za "miejsce stałego pobytu" należy uznać miejsce koncentracji życiowych interesów danej osoby, w którym to osoba realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe tj. mieszka, nocuje, spożywa posiłki, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego użytku (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny i znajomych, wychodzi do pracy itp. Z kolei "o trwałości opuszczenia miejsca pobytu świadczy upływ czasu, tj. okres pozostawania poza miejscem dotychczasowego pobytu, a o dobrowolności opuszczenia, samodzielna rezygnacja z przebywania pod danym adresem, nie wywołana przymusem fizycznym czy psychicznym osoby trzeciej".
W ocenie Sądu, przyjęte przez organy za podstawę zaskarżonych decyzji ustalenia faktyczne, istotne z punktu widzenia orzeczenia o wymeldowaniu skarżącej, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym przez te organy materiale dowodowym oraz w dokonanej przez nie ocenie tego materiału. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nie naruszyły art. 9 ust. 2b w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. organy przeprowadziły prawidłową wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy gromadząc materiał dowodowy dający podstawę do wszechstronnego rozpoznania sprawy i orzeczenia o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego. Stwierdzenie faktu, że skarżąca faktycznie nie przebywa (nie zamieszkuje) pod wskazanym adresem bowiem opuściła to miejsce trwale i dobrowolnie (wyjeżdżając kilkanaście lat temu do Włoch i zakładając tam rodzinę) stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania skarżącej i orzeczenia w tym przedmiocie.
Sąd wyjaśnił, że decyzja o wymeldowaniu ma charakter wyłącznie ewidencyjno-rejestracyjny i służy jedynie aktualizacji oraz doprowadzeniu do zgodności miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania i nie ma ona charakteru nieodwracalnego. Decyzja o wymeldowaniu nie ogranicza prawa do przebywania w lokalu ani też nie powoduje utraty prawa własności, czy współwłasności do tego lokalu, ani też nie przywraca prawa posiadania, czy też prawa własności. W ocenie Sądu, zarówno fakt cyklicznych przyjazdów w odwiedziny do matki czy też eksponowany zamiar powrotu na stałe do Polski nie świadczą o faktycznym zamieszkiwaniu skarżącej w przedmiotowym lokalu z zamiarem stałego pobytu w nim, lecz co najwyżej o zamiarze (ponownego) w nim zamieszkania.
Sąd podkreślił, iż sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości pod oznaczonym adresem nie przesądza o stałym jego charakterze. Musi on wystąpić łącznie z fizycznym przebywaniem w oznaczonym miejscu. Natomiast przez "zamiar" należy rozumieć nie tylko wolę wewnętrzną, ale również wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych możliwych do stwierdzenia okoliczności. W razie długotrwałego przebywania danej osoby poza miejscem zameldowania i rzeczywistego przeniesienia jej centrum życiowego w inne miejsce zamieszkania nie można z góry wykluczyć, że osoba ta nie zmieniła swej woli i zamiaru, jednak składane w tym zakresie zapewnienia o chęci zamieszkiwania w miejscu zameldowania nie mogą być sprzeczne z przejawami tej woli znajdującymi potwierdzenie w obiektywnych okolicznościach faktycznych. Z wyjaśnień skarżącej wynika natomiast, że do czasu ukończenia w Włoszech szkoły przez jej córkę N.L. (co miałoby nastąpić w czerwcu 2013 r.) skarżąca nie planuje powrotu, co potwierdza przyjęte przez organy na dzień wydania decyzji ustalenia faktyczne o rzeczywistym niezamieszkiwaniu (opuszczeniu) przedmiotowego lokalu przez skarżącą.
W odniesieniu do podniesionego w skardze zarzutu nieuwzględnienia przez organy ustaleń poczynionych podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w toku postępowania cywilnego o zasiedzenie nieruchomości oraz wizji lokalnej prowadzonej w ramach postępowania administracyjnego o wymeldowanie, Sąd wyjaśnił, że co prawda w protokole z oględzin lokalu z dnia [...] czerwca 2012 r. J.S. wskazała, iż w jednym segmencie w "pokoju przy schodach" znajdują się rzeczy skarżącej (ubrania, ręczniki), to jednak organy – na podstawie art. 80 K.p.a. – oceniając całokształt zgromadzonego materiału dowodowego nie przypisały temu ustaleniu znaczenia nadawanego mu przez skarżącą, tym bardziej, że sama skarżąca przyznała, że wyjeżdżając do Włoch i decydując, że będzie tam mieszkać zabrała wszystkie rzeczy, które były jej potrzebne, natomiast ręczniki, pościel i trochę ubrań pozostawiła u mamy, by za każdym razem nie wozić ich ze sobą (protokół przesłuchania strony z [...] czerwca 2012 r.).
Sąd wskazał, że protokół z oględzin nieruchomości dokonanych w ramach postępowania przed Sądem Rejonowym w sprawie o zasiedzenie zawiera informacje na temat budynku, elementów jego konstrukcji, ogrodu i ogrodzenia, brak jest w nim ustaleń dotyczących wyposażenia mieszkań, sprzętów i przedmiotów znajdujących się w nich czy też zamieszkiwania osób, co dyskwalifikuje jego wartość dowodową w sprawie.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J.S., reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 2b w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, 8, 77 § 1, 80, 89 § 2 i następnych K.p.a. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że centrum życiowe skarżącej stanowi lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...], gdzie ma ześrodkowane stosunki osobiste i rodzinne, posiada stałe miejsce zamieszkania, o czym świadczą wizyty wakacyjne, odwiedziny. Skarżąca prowadzi w tym lokalu codzienne życie, przyjmuje wizyty rodzinne i znajomych, opiekuj się matką, załatwia sprawy urzędowe i wizyty lekarskie. Ustalenia dokonane przez organy i WSA zostały poczynione w sposób dowolny. Wyrok Sądu pierwszej instancji został oparty na błędnie ustalony stanie faktycznym oraz przy naruszeniu przepisów prawa procesowego i rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego. Podkreślono, że zagraniczny pobyt skarżącej ma charakter wybitnie czasowy i związany jest z nauką córki. Mąż skarżącej od 2012r. przebywa w Belgii.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej jako: "P.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w niniejszej sprawie nie zaistniały. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przed merytorycznym ustosunkowaniem się do podstaw skargi kasacyjnej należy zauważyć, że jakkolwiek zostały one sformułowane w istocie z pominięciem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to okoliczność ta stosownie do wiążącej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r. w sprawie I OPS 10/09 (dostępnej https://cbois.nsa.gov.pl) nie zwalniała z obowiązku merytorycznego odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – kontrolowanych przez sąd administracyjny co do prawidłowości ich stosowania przez organ administracji.
Należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, iż postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania J.S. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego jego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, wyczerpująco zebrały i oceniły zgromadzony materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakich ewentualnie dowodów mających znaczenie dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy organ nie przeprowadził, jakie dowody ocenił wadliwie. Ograniczył się do polemiki z ustaleniami faktycznymi organów, zaaprobowanych przez Sąd wojewódzki, co do zaistnienia w sprawie przesłanek do orzeczenia o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego w spornym lokalu.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, nie potwierdza, iżby skarżąca mieszkając za granicą (Włochy) koncentrowała jednocześnie swoje centrum życiowe w spornym lokalu, zamieszkiwanym między innymi przez jej matkę - w [...]. Wizyty wakacyjne i pozostawienie w lokalu części swoich rzeczy nie świadczy o zamieszkiwaniu w danym lokalu z zamiarem stałego przebywania. Ewentualny w przyszłości zamiar skarżącej powrotu do Polski i być może zamieszkania w lokalu, pozostaje bez związku z realizacją obowiązku wymeldowania z lokalu, który opuściła dobrowolnie na wiele lat (zmieniła miejsce zamieszkania na co najmniej kilkanaście lat).
Nie budzi wątpliwości, iż w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania przez organy istniały przesłanki do wydania kwestionowanego orzeczenia, bowiem skarżąca opuściła w 1995r. miejsce pobytu stałego w przedmiotowym lokalu, a nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie wymeldowania toczyło się i zostało zakończone decyzją ostateczną z [...] lutego 2013r. – kiedy to skarżąca, nadal nie zamieszkiwała stale w tym lokalu lecz przebywała stale poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Niezasadne są zatem twierdzenia o "wybitnie czasowym" pobycie skarżącej za granicą, gdzie wstąpiła w związek małżeński, skoncentrowała swoje życie i zamieszkuje od kilkunastu lat wraz z rodziną.
Wobec tego zarzut oparty na naruszeniu przez organy administracji, a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji, przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 89 § 2 K.p.a. jest niezasadny.
Nie znajduje również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego, w ramach którego autor skargi kasacyjnej wskazał przepis art. 9 ust. 2b w łączności z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 z późn.zm.). Przede wszystkim wskazać przyjdzie, iż zarówno w dacie wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 czerwca 2013r. jak również skarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] lutego 2013r. przepis art. 9 ust. 2b ww. ustawy nie obowiązywał, bowiem art. 9 ww. ustawy uzyskał z dniem 31 grudnia 2012r. nowe brzmienie nadane art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012 poz. 1407). W dacie orzekania przez organ oraz Sąd pierwszej instancji systematyka art. 9 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych obejmowała wyłącznie ustępy 1, 2 i 3 w nowym brzmieniu.
Analiza treści decyzji ostatecznej organu administracji oraz uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku nie wskazuje, iżby przepis art. 9 ust. 2b, był w niniejszej sprawie stosowany czy też aby Sąd dokonywał jego wykładni.
Z kolei przepis art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ administracji oraz Sąd), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, został w niniejszej sprawie właściwie zastosowany na podstawie prawidłowej jego wykładni. Zgodnie z tym przepisem organ gminy wydaje na wniosek właściciela bądź innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przepis ten określa więc przesłanki, po spełnieniu których właściwy organ gminy, w tym przypadku Prezydent Miasta [...], może orzec o wymeldowaniu danej osoby z miejsca pobytu stałego lub czasowego.
Należy zaznaczyć, że w tym przypadku właściwy organ gminy musi ustalić, że strona w sposób trwały i dobrowolny opuściła miejsce swojego zamieszkania, opuszczenie to trwało ponad 3 miesiące, a strona nie wymeldowała się. Skarżąca kwestionuje przede wszystkim dobrowolność i fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania, twierdząc, że ma zamiar powrócić do dawnego lokalu, którego w istocie nigdy trwale nie opuściła. Wyjaśnia także, że nie przeniosła nigdzie swojego centrum życiowego. W niniejszej sprawie w opozycji do tych wyjaśnień i w zasadzie polemiki skarżącej stoją dokonane przez organ ustalenia faktyczne, a nadto wyjaśnienia skarżącej składane w toku postępowania.
Należy zgodzić się z organem administracji oraz Sądem pierwszej instancji, iż skarżąca opuściła dobrowolnie i trwale sporne miejsce zamieszkania, przenosząc swoje centrum życiowe w inne miejsce. Brak jest podstaw do utrzymywania "fikcji meldunkowej" skarżącej, skoro nie przebywa (nie zamieszkuje) stale w spornym lokalu. Zameldowanie ma charakter ewidencyjny, jest potwierdzeniem stanu faktycznego, który w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Skarżąca zamieszkuje stale w innym miejscu. Wobec tego eksponowane wizyty u zamieszkującej w spornym lokalu matki, jak również zachowanie w nim przedmiotów osobistych, nie stanowią podstawy do zameldowania. Przeniesienie centrum życiowego w inne miejsce w związku z założeniem tam rodziny, i ewentualny zamiar ponownego zamieszkania w tym lokalu w przyszłości, nie może w niniejszej sprawie stanowić przeszkody do wydania decyzji o wymeldowaniu. Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ww. ustawy.
Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.