Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1794/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.M., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] lutego 2011 r. Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z.B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zlokalizowanym na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., w Dzielnicy W. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 10 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2398/11 uchylił powyższą decyzję wskazując, iż nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że to organy miały obowiązek doprowadzenia w drodze odpowiednich postępowań do ustalenia spadkobierców osób, które mają przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz, że prowadzenie postępowania z udziałem Z.W. i skierowanie do niej decyzji organu I instancji czyniło zadość obowiązkowi ustalenia stron postępowania i nie stanowiło naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. II OSK 2077/12 oddalił skargę kasacyjną E.M.
Rozpoznając ponownie odwołanie E.M., decyzją z [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zlecił organowi I instancji przeprowadzanie dodatkowego postępowania dowodowego w celu m.in. wyjaśnienia w zakresie zjazdu z ul. [...] oraz przyłączy. W piśmie z [...] października 2014 r. Z.B. oświadczyła, że prace dotyczące przyłączy energetycznego, wody, kanalizacyjnego oraz zjazdu do garażu zamierza realizować na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2011 r.
Po analizie dokumentacji, Wojewoda [...] uznał, że zakres projektu zagospodarowania terenu jest szerszy niż określony we wniosku, bo obejmuje realizację przyłączy. Przy piśmie z [...] kwietnia 2016 r. Z.B. złożyła cztery egzemplarze projektu budowlanego. W projekcie zagospodarowania terenu naniesiono poprawki opatrzone datą, podpisem i pieczęcią projektanta, wskazujące, że ww. przyłącza pozostają poza zakresem opracowania.
Do pisma z [...] kwietnia 2016 r. inwestor dołączył oświadczenia projektanta oraz sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Dalej organ odwoławczy, powołując się na art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i dokumentację stwierdził, że wszystkie wymagania zostały spełnione i nie stwierdzono innych naruszeń. Zaznaczył, że inwestor usunął rozbieżności pomiędzy zakresem wniosku o pozwolenie a projektem zagospodarowania terenu. Oświadczenie, że przyłącza zamierza realizować w tym postępowaniu utraciło zatem moc prawną.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego w sytuacji braku możliwości przyłączenia budynku do miejskiej sieci kanalizacyjnej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z opinią Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy W. z [...] grudnia 2008 r. jako rozwiązanie tymczasowe, do czasu przyłączenia do kanalizacji miejskiej zastosowano żelbetowy zbiornik szczelny bezodpływowy. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zbiornik taki znajduje się na działce inwestycyjnej. Natomiast budowa stałego przyłącza kanalizacyjnego do sieci miejskiej znajduje się poza zakresem tej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji nie narusza decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze na wspomnianą wyżej decyzję E.M. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia: § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 – dalej w skrócie "rozporządzenie"); § 36 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia; art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Pr. bud.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 84 § 1 w zw. art. 11 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę zostały ograniczone wyłącznie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.). Organ nie posiada zatem kompetencji do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Sprawdzenie zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało bowiem ograniczone wyłącznie do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.).
Za zgodność z prawem projektu architektoniczno-budowlanego przepisy przewidują odpowiedzialność projektantów. Z tej przyczyny, w powyższym zakresie organ bada, czy projektant złożył stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.). W niniejszej sprawie takie oświadczenia zostały złożone przez inwestora przy piśmie z [...] kwietnia 2016 r., oraz znajdują się w projekcie budowlanym. Skoro, obowiązkiem właściwych organów było sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a inwestor zrezygnował z realizacji przyłączy wodnego, energetycznego i kanalizacyjnego (o czym świadczą stosowne adnotacje i podpisy projektantów na projekcie zagospodarowania działki) ograniczając się w tej ostatniej kwestii do zbiornika na nieczystości ciekłe, to okoliczności te winny być rzetelnie sprawdzone i wyjaśnione, przed wydaniem pozwolenia budowlanego.
Wprawdzie organ odwoławczy wskazał, co znajduje potwierdzenie w opinii Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 2008 r., że do czasu zbudowania stałego przyłącza kanalizacyjnego do sieci miejskiej zastosowano szczelny zbiornik żelbetowy bezodpływowy, który znajduje się na działce inwestycyjnej (w projekcie zagospodarowania działki w pkt 6 zaznaczono istniejące szambo do likwidacji), to jednak nie zbadał, czy usytuowanie tego zbiornika odpowiada warunkom określonym w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem już z pobieżnej analizy projektu zagospodarowania działki (str. 76 projektu budowlanego) wynika, że odległości te nie zostały zachowane.
Wobec tego Sąd I instancji uznał, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 36 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.
Rzeczą Wojewody [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z.B. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. z uwagi na konieczność sprawdzenia zgodności usytuowania szamba z warunkami określonymi w § 36 ust 1 rozporządzenia, w sytuacji gdy organ II instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w szczególności złożonego przez skarżącą projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym z [...] grudnia 2010 r. k. 76, co miało istotny wpływ na wynik sprawy niniejszej;
- b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej wobec zaskarżonego orzeczenia, polegające na uwzględnieniu skargi z uwagi na konieczność sprawdzenia zgodności usytuowania szamba z warunkami określonymi w § 36 ust 1 rozporządzenia pomimo, że Wojewoda [...] nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy niniejszej w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy;
- c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego nie wynika aby Sąd dokonał wszechstronnej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w kwestii szamba oraz przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu:
- a) § 36 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdy w sprawie niniejszej z uwagi na zaistnienie warunków technicznych do zastosowania rozwiązania docelowego - przyłączenia projektowanego budynku do miejskiej sieci kanalizacyjnej nie ma konieczności korzystania z rozwiązania tymczasowego tj. "szamba", a tym samym konieczności sprawdzenia zgodności jego usytuowania z warunkami określonymi w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
Odpowiadając na skargę kasacyjną E.M. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Z.B. na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na rozprawie 2 października 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie poparł skargę kasacyjną i podtrzymał zawarte w niej wnioski.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy stwierdzić trzeba, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Nietrafne są przede wszystkim zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Lektura akt sprawy uzasadnia trafność stanowiska Sądu I instancji o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak rzetelnych i jednoznacznych ustaleń w kwestii zbiornika na nieczystości ciekłe. Stanowiska organów obu instancji w tym przedmiocie, co nie zostało wprost wyartykułowane w zaskarżonym wyroku, są bowiem niespójne, a wręcz diametralnie różne. Mianowicie, z motywów zaskarżonej decyzji wynika, że inwestor zrezygnował z realizacji przyłączy wodnego, energetycznego i kanalizacyjnego, o czym mają świadczyć stosowne adnotacje i podpisy projektantów na projekcie zagospodarowania działki, ograniczając się w tej ostatniej kwestii do zbiornika na nieczystości ciekłe.
Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu odwołania w przedmiocie braku możliwości przyłączenia do miejskiej sieci kanalizacyjnej stwierdził, "że zgodnie z opinią Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy W. z [...] grudnia 2008 r., nr [...] jako rozwiązanie tymczasowe, do czasu przyłączenia do kanalizacji miejskiej zastosowano żelbetowy zbiornik szczelny bezodpływowy. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zbiornik taki znajduje się na terenie działki, na której planowana jest inwestycja. Natomiast budowa stałego przyłącza kanalizacyjnego do sieci miejskiej znajduje się poza zakresem inwestycji zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę".
Natomiast z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że inwestor po kilku latach od złożenia wniosku o pozwolenie na budowę uzyskał nowe warunki techniczne dla przyłączenia projektowanego budynku do kanalizacji miejskiej oraz uzgodnienie ZUD-u, dla lokalizacji tej sieci w ulicy [...]. Organ I instancji za bezprzedmiotowe w obecnej sytuacji uznał zastrzeżenia stron postępowania dotyczące sposobu gromadzenia i usuwania nieczystości płynnych. Wskazał także, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powiadomiono strony postępowania o wprowadzeniu docelowej zmiany w projekcie budowlanym dotyczącej przyłączenia projektowanego obiektu do miejskiej sieci sanitarnej, a tym samym likwidacji szamba. Przedłożone przez inwestora uzgodnienia w tym zakresie stanowią o dopuszczeniu do użytkowania planowanej inwestycji po przyłączeniu jej do nowo wybudowanej kanalizacji w ulicy [...]. Dopóki bowiem nie zostanie zrealizowana kanalizacja w ulicy [...], dopóty nie jest możliwe oddanie budynku do użytkowania.
Podkreślił również, że dotychczas zasadniczą przesłanką uchylenia przez organ II instancji decyzji o pozwoleniu na budowę było tymczasowe rozwiązanie projektowe dotyczące sposobu odprowadzania ścieków. Wobec tego w sytuacji, gdy kwestia ta przestała istnieć, jako że zaistniały warunki techniczne do zastosowania rozwiązania docelowego w postaci przyłączenia projektowanego budynku do miejskiej sieci kanalizacyjnej, organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemny.
Mając zatem na względzie fakt, że stanowisko Wojewody [...] w kwestii zbiornika na nieczystości ciekłe, jest zasadniczo sprzeczne ze stanowiskiem Prezydenta W., Sąd I instancji prawidłowo usunął z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, nakazując organowi rzetelne sprawdzenie i wyjaśnienie tej kwestii przed wydaniem pozwolenia na budowę. Skoro inwestor do czasu zrealizowania stałego przyłącza kanalizacyjnego do sieci miejskiej zastosuje szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe, który znajduje się na działce inwestycyjnej, to obowiązkiem Wojewody była ocena usytuowania tego zbiornika w świetle przesłanek zdefiniowanych w przepisie § 36 ust. 1 rozporządzenia, której w zaskarżonej decyzji zabrakło, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, to na organach orzekających w sprawie, spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
W tym celu organy winny skompletować materiał dowodowy, a następnie poddać go wszechstronnej ocenie i analizie. Rezultat tych ustaleń powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w motywach podjętych rozstrzygnięć. Rola Sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do kontroli decyzji administracyjnej z punktu widzenia jej zgodności z przepisami obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Nie jest bowiem rzeczą Sądu zastępowanie organu w gromadzeniu dowodów, ustaleniu stanu faktycznego sprawy czy merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Chybione jest tym samym twierdzenie autora skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji oparł się na błędnych i niezweryfikowanych ustaleniach faktycznych Wojewody [...].
Sąd poddał bowiem ocenie i trafnie zanegował wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd organu odwoławczego co do zbiornika na nieczystości ciekłe z punktu widzenia art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 36 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Orzekając prawidłowo o uchyleniu decyzji organu odwoławczego, Sąd nie wypowiedział się wiążąco w przedmiocie stanowiska organu I instancji wyrażonego w decyzji o pozwoleniu na budowę na tle omawianej kwestii spornej i zebranego materiału dowodowego (w tym nowych warunków przyłączenia sieci MPWiK z [...] sierpnia 2010 r., opinii ZUD z [...] listopada 2010 r. oraz zmian wprowadzonych do projektu w grudniu 2010 r. co do likwidacji szamba), pozostawiając ocenę tego zagadnienia zgodnie z obowiązującą zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), organowi odwoławczemu.
Tym samym w sytuacji, gdy pogląd autora skargi kasacyjnej o wadliwym ustaleniu przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy zasadniczo pozostaje zbieżny z poglądem Sądu I instancji, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przeprowadzona przez Sąd wojewódzki kontrola działalności administracji publicznej i zastosowany w jej następstwie środek określony w ustawie odpowiadają wymogom art. 3 § 1 p.p.s.a.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji posiada wymagane przepisem ustawy elementy, jest zatem kompletne z technicznego punktu widzenia. Stawiając zarzut tej treści autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż Sąd wojewódzki uchylił się od obowiązku oceny zgromadzonych przez organy w postępowaniu administracyjnym dokumentów, nie wyjaśniając bliżej, czy i ewentualnie jaki wpływ uchybienie to miało na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd administracyjny stanu faktycznego sprawy, stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w rezultacie zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
Za przedwczesny na obecnym etapie postępowania uznać należało zarzut niewłaściwego zastosowania § 36 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie zostały skutecznie podważone. Wyjaśnić trzeba, że zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego aby był skuteczny musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skoro, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, organ nie ustalił rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, ponieważ zaistniały warunki techniczne do przyłączenia projektowanego budynku do miejskiej sieci kanalizacyjnej, co wyklucza konieczność korzystania z rozwiązania tymczasowego w postaci szamba, to ocena, czy przepis § 36 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia powinien mieć zastosowanie w stanie faktycznym sprawy niniejszej będzie możliwa w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.